１９９１年８月、韓国の女性が初めて元慰安婦であったと名乗り出たのをきっかけに 生存者が次々と証言に立ち、慰安婦問題が表面化した。同年１２月には、元慰安婦を含 む韓国の被害者が保証を求めて東京地裁に裁判をおこした。９２年にはフィリピンでも 元慰安婦であったという女性が名乗り出た。同年１２月には、釜山在住の元慰安婦たち が山口地裁下関支部に提出し「関釜裁判」が始まった。 こうした当事者の告発に突き動かされて、日本政府は９３年８月に河野官房長官（当 時）が「強制」の事実を認め、「お詫びと反省の気持ち」を表明した。この時期政府内 部でも動揺はあったようだが、賠償問題は決着済みで個人補償はできないとする外務省 の基本姿勢は変わらなかった。 他方で、軍票や連合軍元捕虜らの裁判の始まり、国連人権委員会も調査を開始、国際 法律家委員会が報告書を発表するなどして、この問題に対する国際的な関心が広がり、 戦後補償を求める国内の世論は高まっていく。多くの論者が指摘するところによると、 「賠償問題はすべてサンフランシスコ平和条約や二国間の賠償協定などで決着済み」と いう立場の日本政府が、個人補償はしないという方針を守りながら、同時に高まる一方 の慰安婦問題への国際的な批判をかわすため、「道義的、人道的に何らかの対応はせざ るを得ない」ということでつくりだしたのが「国民基金」である。 ９３年８月の細川政権発足時に、官邸サイドで戦後処理のための１兆円構想が一時浮 上するが、官僚サイドの抵抗でつぶれる。当事者をかかえる運動関係者の中でも、被害 者の高齢化が進む中で、経済的支援を急ぐ声が一部出てくる。９４年７月に村山政権が 登場すると、サハリン議員懇事務局長でもあった五十嵐広三官房長官（当時）が中心と なって、「国民基金」案をまとめたといわれる。 最初は９４年７月に「アジア交流センター」構想として発表され、５年間に１０００ 億円を投じて青年の交流、学術交流、歴史研究、女性の自立支援を行うものとして紹介 されたが、同年８月、「国民参加の道」を説いた村山首相の談話とともに発表された 「平和友好交流計画」では「９５年から１０年計画で１０００億円」に後退した。 被害者自信も支援グループもほとんどが当初からこの案には反対であった。政府が責 任をとらず、民間が対応するというのでは被害者がもっとも強く求める名誉の回復につ ながらないという理由からであった。 同年１２月、与党の「５０年プロジェクト従軍慰安婦問題等小委員会」は中間報告を まとめ、賠償問題は解決済みとの政府見解を追認して「民間基金」での解決を方針化す る。９５年度予算で「基金」のための出費が計上され、総理府の内閣外政審議室を窓口 にして、準備が進められていく。 一方、予算が決まり「基金」の設立が既成事実化してくると、「民間基金」に反対し ていた関係者の中からも「基金」の不十分さを認めつつも「反対」から「容認」「内部 からの改善」に転じるグループも出てくる。９５年７月、和田春樹東大教授や三木睦子 元首相夫人ら１９人の呼びかけ人をそろえて、「女性のためのアジア平和国民基金」が 発足した。
「国民基金」はその内容を、１国民的償いとための基金を民間募金で、２元慰安婦に 対する医療、福祉などの事業への政府拠出金、３政府による国としての反省とお詫びの 表明、４歴史の教訓とするための本問題の歴史資料整備等であるとしている。 ９６年８月、基金側はフィリピンの元慰安婦たちへの償い金（１人あたり２００万円） の支給を開始し、９７年１月には韓国の元慰安婦７人に対しても、橋本首相（当時）の 「お詫びの手紙」を添えて、一人あたり２００万円の「償い金」と３００万円規模の医 療・福祉支援事業目録を手渡した。 その活動の評価を巡っては、賛否が分かれている。賛成論と反対論の最大の分岐点は、 「国民基金」が戦後補償の問題を「解決」することになるかどうかである。一方で、事 実関係を具体的に調べ、その報告書をまとめる努力を明らかにし、そうした上で謝罪す るべきならば謝罪するとしなければならないと言う見方からの反対意見もある。 また、賛成派、反対派の意見の中にも様々な考えがあるが、一つの対談を参考にする と、賛成派の主張は、反対派の言うように「国民基金」で戦後補償の終止符を打つわけ ではなく、一つのステップとして「国民基金」が必要だということである。 立法、予算による国家の補償策の必要性を認めながらも、被害者の高齢化が進む中、 これらの成立を期待していつまでも待っているわけにはいかないからという。また、被 害者も、原則的要求と現実の困難の中で揺れ、「国民基金」に対する評価も割れている。 一方反対派のほうは、国家による賠償は早晩には実現できないことは認めつつも、 「国民基金」による解決も履行の一部であるとする賛成派の主張に対し、これは元慰安 婦たちの要求とはいえないという。 元慰安婦たちの要求の基本は、真相究明、国家の謝罪・賠償を通じた尊厳の回復であ り、「国民基金」といっても民間募金であり、国庫からの個人補償をしないというのは、 国家の責任を認めないという立場と考えざるを得ない。したがって、謝罪と個人への賠 償を切り離す「国民基金」の方式はこの問題の要求と合致していないと主張する。 結局、両者がもっとも重要視しているのは元慰安婦の意志であるが、彼女らの意志は 当然一様でなく、実際に「国民基金」による償い金を受け取りたいという人たちもいる 以上、戦後補償立法の努力を続けつつ、「国民基金」による活動も行っていくというの が、政治的現実の中でぎりぎりの選択であろうと判断せざるを得なかった。 現在、韓国の元慰安婦に届けてきた「償い金支給事業が韓国政府の反対で約８ヶ月間 中断したままである。台湾でも日本政府に国家賠償を要求して受け取りを拒否するケー スが続いており、インドネシア、オランダは個人への支給を認めていない。基金側は、 「希望者がいる限り事業を続けたい」と打開策を模索中である。
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