寺村報告では政軍関係理論一般に関する比較史的な観点からの言及が含まれており、比較政治学会という場においては、それをとりあげるべきかもしれないが、私は日本以外のケースをよく知らないので、自分が比較的よく理解している明治初期の日本の政軍関係を分析されている部分についてコメントをしたい。
今日の寺村報告の主張をまとめると、次のようになるだろう。
統帥権独立以前の太政官制時代において、太政大臣の兵権掌握は通常理解されているような確固としたものではなかった。なぜなら、当時の軍制において、陸軍あるいは陸海軍の最高司令官（Commander in Chief）の職が定められていたにもかかわらず、太政大臣は一度もにそれに任命されることがなかったからである。その職には太政大臣以外の人物が就任した。このことは天皇が有していた兵権が十分なかたちで太政大臣に委任されていなかったことを意味する、と。
周知のごとく、明治11年末に参謀本部が設置され、統帥権が独立するようになるまでは、太政大臣のもとで政権と兵権が一元的に統御されていたというのが、現在の定説であるので、上記に紹介した寺村氏の立論は、従来の定説に対する大胆な挑戦、非常に興味深い新説の提起であると受け止めることができる。もっとも、寺村氏の立論のすべてがオリジナルではなくて、近衛兵の独立性と西郷隆盛の元帥就任問題については、高橋茂夫氏の先行研究に多くを拠っていることは指摘しておかねばならないだろう。
そこで、今日の私のコメントは、この定説への挑戦がどの程度の妥当性をもつのかを吟味することに重点を置きたい。
ところで、仮に寺村説が正しいとするならば、誰しも次のような疑問を抱かざるをえない。言うまでもなくそれは、「太政大臣が兵権を十全に掌握していなかったのだとすれば、それでは一体誰がそれを現実に掌握していたのか」という兵権の所在に関する疑問である。
じつはこの疑問に答えることなしには、寺村報告の問題提起は中途半端なまま完結しないのであるが、この点については、理念的には終始天皇に兵権が帰属していたことが確認されているだけで、その天皇の兵権を補佐して実際にそれを行使していたのは誰なのかが必ずしも明らかにされていない。明治4年の御親兵設置から明治6年十月政変までは、西郷・板垣等雄藩出身参議の手に実質的な兵権があったと示唆されているだけでにとどまる。
寺村報告の狙いは、この時期には兵権の実質的帰属が曖昧であった点を指摘し、それによって太政大臣をもってその実質的掌握者だと解してきた定説に揺さぶりをかけることにおかれているのかもしれないが、定説をくつがえすには、積極的に兵権の帰属がどこにあったのかはやはり提示されるべきであろうと考える。
その点を指摘しておいて、以下行論に即しながら、はたして寺村氏の挑戦が妥当かどうかを吟味していくこととしたい。
明治4年7月の太政官職制により太政大臣は「天皇ヲ輔翼シ諸政ヲ總判シ祭祀外交宣戰講和立約ノ權海陸軍ノ事ヲ統知ス」と定められ、陸海軍のことも太政大臣の輔弼事項とされた。理念的には天皇に帰属する政権・兵権のいずれについても、その行使にあたって天皇を補佐し、責任を負うのは太政大臣であった。この規定が有効であり、現実に制度として機能しているかぎり、太政大臣の下での兵政両権は一元的に統御されていたとする従来の定説が正しさは揺るぎないように思われる。
寺村氏は、この規定は以下の三点において空文化の危険性をはらんでいたという。
１．政権を支える親衛軍であった近衛兵が太政大臣とその指揮下にある陸軍卿のコントロールのもとに置かれていなかった。逆に言えば、太政官政府の直接的なコントロールの下におかれない軍事力が存在し、しかもそれはその忠誠心の帰趨が政権の存立そのものに直結しかねないもっとも強力な軍事力であった（近衛兵の独立性）。
近衛兵の独立性を示す根拠としてあげられているのは、次の２点。
最初は陸軍大輔が近衛都督を兼任することで、近衛を直接陸軍省（＝政府）の指揮下に置き、この難点を回避しようとしたのだが、近衛兵の藩兵的性格に由来する反抗を押さえきれず、陸軍省の外部から雄藩リーダーの参議西郷隆盛を近衛都督にむかえて、政府の統御の下に置かざるをえなかったために、「近衛兵の独立性」が顕在化することになったのである。
２．兵部省と陸軍省の編制には大元帥（海陸軍総裁）、元帥（陸軍総裁）の定めがあり（「兵部省職員令別表」明治4年7月、「歩兵内務書第一版」明治5年6月）、法制上はこの両者と太政官政府がいかなる関係にあるのか、明示的な規定がなかった。
しかも元帥に任命されたのは太政大臣でも陸軍卿でもなく、独立性の高い近衛兵との間に個人的忠誠関係を有し、近衛都督を兼任する参議西郷隆盛であった（明治5年7月）。実際に西郷が陸軍総裁となったかどうかは怪しいが、元帥の官が廃止され、西郷が陸軍大将に降格される（明治6年5月）までの間、あるいはそれ以降も、可能性としては太政大臣・陸軍卿の命令系統には属さない軍事力が存在し、それが全国の陸軍に命令を下すという危険性を抱えていたことになる。（元帥＝陸軍最高司令官の独立性）
陸海軍最高司令官、陸軍最高司令官としての大元帥、元帥は明治6年5月に廃止されたが、しかし陸軍内ではそれ以前に大元帥と元帥の意味変容が生じており、大元帥は天皇が親征する際の称号、元帥は皇太子または大臣が軍を率いて出征する場合の称号というふうに、戦時の最高司令官職へと変更されていた（言い換えれば、平時には最高司令官を置かない制度に変更された）。
その後の内乱と外征においては、この意味での元帥にあたるポストが臨時に設けられ現実に人事が行われた。あるいは設けられようとした。
つまり、戦時において太政大臣が最高司令官に任じられた例はなく、太政大臣の兵権掌握は平時のことにとどまり、戦時には統帥権はその手をはなれ、天皇から別途委任を受けた最高司令官に移ったのである。（戦時の統帥権の独立）
これだけを聞いていると、なるほどなーと思わないでもないが、実は私には寺村説は統帥権の独立について一種の原理的な誤解の上に成立しているように思われる。以下その点を説明したい。
極端に単純化して言えば、寺村氏は、太政大臣が平時・戦時を通じていちども軍の最高司令官に就任したことがなく、最高司令官には太政大臣とは別の人物（しかもその人物は太政大臣の指揮下におかれる陸軍卿・陸軍大輔ではない）が任命されたがゆえに、太政大臣は兵権を掌握していなかった、あるいはその兵権の掌握は不十分なものにとどまっていたと、主張しているわけである。
しかし、これはおかしな議論ではなかろうか。少なくとも1870年以降のイギリスは文民統制（Civilian Contorol）が確立した国とみなされている。しかし、名目的には、なおも国王・女王が統帥権の保持者であり、イギリス軍の大元帥であった。その点では明治初年の日本と変わらない。また、当時のイギリスの首相はすでに太政大臣に匹敵するだけの権限を有しており、国王の最高輔弼者であり、政権・兵権の双方にわたって一元的に掌握する存在だと認められていた。
しかし、イギリス首相は平時・戦時を問わず、軍の最高司令長官に任命されたことはない。ちなみにイギリスでは1904年に廃止されるまで陸軍総司令官（Commander in Chief）、つまり歩兵内務書の最初の意味での元帥にあたる職が存在し続けていた。ビクトリア女王時代には彼女の従兄弟にあたるケンブリッジ公がその職にあった。
たしかに、陸軍総司令官の権限を陸軍大臣の下に置くことは文民統制を確立するための重要なステップであったが、だからといって、イギリス首相が陸軍総司令官に任命されたことがない事実をもって、1870年以降もイギリスの文民統制は問題を抱えており、首相の兵権掌握は不確かであったとは、誰も言わないだろう。
統帥権あるいは兵権という言葉には広い意味と狭い意味の両方がある。広い意味では軍隊の最高管理権・統制権をさし、陸海軍の組織・編制や勤務規則を定め、軍幹部の任官と職務を定め、さらに出兵・撤兵を命じ、戦略目標を設定するなどの作用をいう。
この権限がもっぱら文民をリーダーとする内閣に保持されているのが文民統制であるといえるが、それに対して狭義の統帥権とは、専門の武官である軍司令官が軍を統率し、作戦行動に必要な命令を発する権限である。
太政官職制にみえる「陸海軍の統知」とは陸海軍の最高管理権すなわち広義の意味での統帥権を意味するのであって、実際に軍令権を行使する最高司令官であることを意味するものではない。太政大臣は全軍に対する兵権を持っていても、彼自身は武官として司令官の職にはないから、直接軍隊に対して指揮命令はできないのである。太政官職制の文言をもって、「ここに太政大臣は海陸軍の統治者（最高司令官）と定義されたかに見える」とする寺村氏にあっては、この区別がきちんとなされていないように思われる。
寺村氏は太政大臣が狭義の意味での統帥権を持たなかった（最高司令官に任じられなかった）から、兵権の掌握が十分でなかったいうが、別に狭義の統帥権をもたないからといって、兵権を掌握していないことにはならない。それは、自衛隊法上は自衛隊に対する最高指揮権をもつ日本の総理大臣が統合幕僚会議議長を兼任していないから、シビリアンコントロールが貫徹していないというようなものである。
寺村氏は、明治6年10月の三条書簡（以下に該当部分を引用）をひいて、太政大臣が兵権を有していなかった証拠だとするが、ここでの「海陸軍総裁」はまさに戦時における海陸軍最高司令官のことであり、全軍に対して狭義の統帥権を行使する地位をさしている。またここでの「兵権」は狭義の軍隊指揮権にほかならない。
就而ハ朝鮮事件今日之通御決定之上ハ、速ニ僕ニ海陸軍總裁職御命し相成候様懇願仕候事ニ御座候。右仰付候上ハ十分見込相立、後世ニ至リ弊害無之様必死盡力之決心ニ御座候間、敢而兵権を求め候儀ニハ無之候。偏ニ御公議ヲ以僕ニ御委任奉願度候。
よって、この書簡だけでは、三条が平時において狭義の統帥権の持ち主でなかったことが裏づけられるだけで、広義の意味での兵権を掌握していたことまでをも否定するには、不十分であると言わざるをえない。
文官の太政大臣である三条が武官職を兼任しないの文権優位の立場からして当然であろう。もし政権を握る（しかも軍の最高管理権を保持する）太政大臣が平時から大元帥や元帥を兼ね、陸海軍に対する狭義の統帥権を有しておれば、どうなっていたであろう。三条太政大臣のような天皇に近い者であっても、豊臣秀吉の再来として非難されたであろう。明治維新の政治理念からして、それは絶対避けるべきものであったのではないか。
古典的な著作であるが、中野登美雄『統帥権の独立』は、統帥権が独立しておらず、国家元首が親ら軍隊を指揮命令し得るといっても、必ず国務大臣の輔弼の下に行われる制度（中野のいう「狭義の立憲制度」）を採用している国（たとえばフランス等）においても、平時においては、軍務大臣に直隷する参謀総長があって、その補佐のもとに主任の国務大臣が元首の同意を経て一切の軍務を管掌するけれども、戦時には元首が、内閣の議決を経た軍務大臣の提案によって総司令官を任命し、軍の統帥は専ら此機関（総司令官）に委任されるのを普通とすると述べている（中野前掲書、18頁）。
元首を輔弼する国務大臣が総司令官に任じられていないからといって、これをもって統帥権が独立しているとは、中野は見ていないのである。
以上の理由から、私は寺村報告には立論上無理があると考える。
ただし、明治初年の政軍関係がまったく安定していたかと言えばそうではない。やはり、西郷参議の元帥・近衛都督就任は政軍関係に対して不安定要因となるものであった。
近衛都督は部隊の長官であるから、武官が就任するのはあたりまえといえる（近衛条例にそう定められている）。ところが鎮台司令官とは異なり、近衛都督は陸軍卿には直隷しない。つまり、軍令上の直接の命令関係にはおかれていない。しかし、同時に陸軍卿の区処を受け、かつ職務について協議しなければならないと、近衛条例には定められている。
だからこそ、陸軍大輔が近衛都督を兼任することで、近衛を事実上陸軍省の指揮下におこうとしたのである。そのためには、近衛都督、副都督に就任する陸軍大輔山県有朋、同少輔西郷從道は武官とならねばならなかった。なぜなら、文官のままでは近衛都督にはなれないからである。さらに付記しておくと、近衛都督の任免はすべて正院で太政大臣が決裁を下していた。近衛都督の人事権は太政大臣が握っていたのである。
この時期の政軍関係上の問題は、肝心の近衛兵とくにその幹部連が山県の近衛都督就任に不満をもち、その指揮におとなしく従おうとしなかったことにあった。これは政府の決定に軍隊が忠実でなかったことを示し、政府の決定した軍人事を撤回させたのだから、軍が政府に対して政治的圧力を及ぼしたことを意味する。政府の言うことを聞かない近衛軍という構図が露呈したのである。
これに対処する方法は、政府が反抗的な分子を処分して自己の意志を貫徹し、軍を抑えるというのが正道であろうが、当時の明治政府には自己の軍事的基盤である近衛に大手術を施すだけの力はなかった。そこで、近衛に信望があり、彼らを統御できるだけの威信をそなえた西郷隆盛を近衛都督に起用したのである。
これはたしかに近衛に対する譲歩であるが、しかしその譲歩により政府は近衛の忠誠を確保できたのであった。西郷は文官参議であったが、近衛都督になる以上は武官に転ずるよりほかはない。また、西郷が元帥となったのは、彼が一等官である参議だったからで、彼が就任するとすれば、武官の一等官である元帥（陸軍大将は二等官）が相当だったからであろう。ちなみに陸軍大輔は二等官であり、山県は近衛都督になるにあたって、陸軍中将（三等官）に任官した。
近衛条例では都督は中将または少将であり、陸軍卿の区処を受けるとされている。しかし天皇の命令であるとして、都督が勝手に近衛を動かす可能性が絶無とは言えない。
西郷の元帥・近衛都督就任には二つの解釈が可能である。一つは、西郷はともかくも政府のメンバー（参議）であるから、彼が近衛を統御することによって、政府は近衛を掌握できた（政府のコントロールが確保された）とみる解釈である。他の一つは、陸軍省とは別個に自分の自由になる軍事力をもつ人物が政府内に生まれたと見るものである。
後者の解釈に立てば、国軍は二分化し、太政大臣・陸軍卿（陸軍大輔）のライン以外に、有力政治家に忠誠を誓う別軍が誕生した、それが言い過ぎであれば、その危険性をはらんだ状況が生まれたことになろう。少なくとも陸軍大輔山県の面目は丸つぶれで、山県の直接の指揮下におかれた鎮台兵と、彼の言うことを聞かない、西郷元帥を通じてしか統御できない近衛とに陸軍は分裂したのだといってよい。
確かにこの状況は、寺村氏が指摘するように、兵権の所在が二重化し、政争に軍隊がからむ危険性をもつものといえるかもしれない。もっと言えば、西郷とその支持者が閣内で反対者と対立した場合、近衛を掌握する西郷が天皇を擁して近衛を動かし、戒厳令をひいて、反対派をその兵力で追放することもできないわけではなかった。実際、幕末から維新期にかけて、西郷にはその経験が十二分にあったのである。
つまり、そのどちらになるかは、西郷その人がどちらに転ぶかで決まることがらであった。そして明治六年十月政変の意味するところは、西郷はクーデターを実施しなかった、後者の選択をしなかった、ということにほかならない。西郷・板垣派の近衛将校の無断帰国はたしかに軍紀違反だが、しかし逆に近衛兵に対する陸軍卿の指揮権を回復させる契機ともなったのである。政変後の1874年2月に山県は近衛都督に再任され、さらに同年7月に陸軍卿に任じられている。
寺村報告の新しい発見は、歩兵内務書の大元帥、元帥の規定が短期間のうちに大きく改定されたことを示した点であろう。この改定により大元帥、元帥は平時の武職ではなくて、戦時の臨時武職に変更されたのであった。これは寺村報告の註でもふれられている木戸孝允の考え方、「元帥は戦時の臨時の職であり、帝王にあらすんは太子親王が任命されるべきもの」にそった変更といえよう。歩兵内務書の改定と大元帥・元帥の武官官等表からの削除は、正院の権限強化と陸軍の指揮系統の正常化とともに、この理念を実現するためのものではなかったかと思われる。
このような戦時臨時の総司令官職は、それ自体では太政大臣の就任を禁じるものではなかったし、さらにたとえそれに大臣が任じられなかったからといって、決して兵権（広義）が移動したことを意味するものではない。なぜなら、これらの臨時の総司令官の任命は、すべて太政大臣と正院の決定によって行われたからである。後年、統帥権が独立すると、内閣は出征軍の司令官の人事の決定には直接関与し得なくなるのであるから、この時点ではやはり政権と兵権は、一元的に太政官正院において統御されていたといってよいであろう。
（比較政治学会大会（於東京大学）2002/06/22）
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