倉富勇三郎文書を使った最近の植民地朝鮮関連研究（Web公表版）

京都大学文学研究科教授

永井　和

注：本稿は2005年12月27日に、国際日本文化研究センターの共同研究「日本の朝鮮・台湾支配と植民地官僚」での報告に加筆したものである。

４．枢密院と植民地をめぐる岡本真希子の研究(1/3)

本稿で指摘している事実関係の誤認は、じつは岡本氏自身によってすでに気づかれており、2008年2月刊行の『植民地官僚の政治史―朝鮮・台湾総督府と帝国日本』（三元社）では、きちんと訂正されていることを、あらかじめ断っておきたい。

４－１ 岡本真希子の一連の研究

枢密院と植民地をめぐる問題に関しては、岡本真希子の一連の業績が倉富日記を使っている。

Ａ： 岡本真希子「政党政治期における文官総督制」『日本植民地研究』10、1998

Ｂ： 岡本真希子「総督政治と政党政治」『朝鮮史研究会論文集』第38、2000

Ｃ： 岡本真希子「枢密院と植民地問題―朝鮮・台湾支配体制との関係から―」由井編『枢密院の研究』吉川弘文館、2003

ここではいちばん最近発表された３番目の論文（岡本Ｃ）を中心に検討するが、岡本Ｃ論文は、台湾領有時から犬養内閣までのかなり幅のある時期を対象としており、その間に植民地支配政策の形成・展開に、枢密院がいかなる役割を果たしたのかを分析したものである。本報告では主として倉富日記が史料として利用されている、田中内閣から犬養内閣にかけての時期、すなわち倉富が枢密院議長であった時期に限定して論じたい。同論文で言えば、第三章「政党内閣との対抗と植民地問題」がメイン・ターゲットとなる。

言うまでもなく、この時期は枢密院が政党内閣とが強い対抗関係におかれており、この論文でも枢密院文書や倉富日記等を利用しつつ、植民地問題に対する枢密院首脳部（議長、副議長、書記官長等）の認識と動向、彼らと政党内閣との交渉が分析されている。

４－２　植民地統治をめぐる枢密院と内閣の対立の焦点

植民地統治をめぐる問題で、この時期に枢密院と内閣の対立の焦点となったのは、主として以下の２つであった。それぞれについて岡本Ｃ論文の議論をまとめると、以下のようになる。

４－２－１　植民地総督の人事問題

党派利害を優先して猟官人事を志向する政党内閣と、植民地長官の現役将官制を廃止した1919年の植民地官制改革時に、枢密院が原内閣に与えた「希望条項」、すなわち総督の人事交代を頻繁に行わないことという約束の、忠実な履行を望む枢密院とが対立した。具体的には、田中内閣期の上山満之進台湾総督更迭問題および斎藤実朝鮮総督の更迭と山梨半造の後任就任問題、浜口内閣期の文官朝鮮総督（伊沢多喜男）案の挫折と、斎藤の再任経緯が取り扱われている。枢密院は総督人事に関与する権限はもたないが、院内には政党内閣が内閣交代のたびにおこなう総督人事を、前記「希望条項」の違反として、非難する声が強かったので、枢密院が有する重要法令審査権を背景に、内閣側に圧力をかけることはできた。

ただし、枢密院議長であった倉富自身は、朝鮮総督や満鉄総裁に政党員を任命するのは絶対同意できないと考えてはいたが、元老でもない、ただの枢密院議長にすぎない自分の立場では、枢密院官制の規定にしたがわざるをえないとの立場をとり、内閣の施政に関与すべきではないし、実際にも関与するだけの政治力をもっていないと考えていた。そのため顧問官からの介入要請があっても、政党内閣の植民地長官人事に積極的に介入することは控えていた。

４－２－２　朝鮮総督に対する内閣の監督権問題

周知のように、他の植民地官制においては、植民地長官は主務大臣（内閣総理大臣、内務大臣、外務大臣、拓務大臣等）の指揮監督または監督を受けると明記されているにもかかわらず、朝鮮総督のみは例外であり、官制上内閣は朝鮮総督への監督権をもたないとされていた。

原内閣が朝鮮総督府官制の改定を行った際に、朝鮮総督に対する内閣総理大臣の監督権を官制中に明記しようとしたが、枢密院の反対で実現できなかった。台湾と異なり、朝鮮はかつて独立国だった地域であり、その頂点にたつ朝鮮総督が、内閣総理大臣の監督下におかれ、その僚属たる地位にあるかのような印象を与えるのは、総督の威信保持の観点から好ましくない、朝鮮統治に悪影響を及ぼすというのが、その反対理由であった。官制上内閣総理大臣は監督権をもたないが、植民地統治に関する憲法上の輔弼責任は総理大臣に帰属すると枢密院は判断していた。

ところが、田中内閣が植民地行政を管掌する拓殖省を新設しようとしたために、上記の対立が再燃した。田中内閣は、最初「朝鮮を他の植民地と同列に扱い「拓殖務大臣」の監督下に置こうとし、また、朝鮮総督府官制に「拓殖務大臣」への被監督権を明記しようとした」（岡本Ｃ論文、p.174）。しかし原内閣時と同様、統治上朝鮮総督には特別の地位を与えるべきだとする枢密院の修正要求の前に、内閣は譲歩し、朝鮮総督に対する監督権を明記することを避けた。そのために新設された拓務大臣と朝鮮総督との権限関係は曖昧なままにとどめられた。

次の浜口内閣で専任拓務大臣に松田源治が任命されると、拓務省官制の解釈問題、すなわち天皇に対して輔弼責任を有する拓務大臣は、朝鮮総督に対して監督権をもつのか、それとももたないのかをめぐって、こんどは拓務省と朝鮮総督府の間で論争が生じた。

拓務省は「輔弼責任あるところに監督権あり」と主張し、朝鮮総督府は枢密院と同じく、「監督権はなくとも輔弼責任あり」と反対した。しかし、浜口内閣のもとで朝鮮総督に再任された斎藤実の強硬な政治姿勢の前に、拓務省は後退を余儀なくされ、結果として「監督権はなくとも輔弼責任あり」との枢密院・朝鮮総督府側の主張が維持されることになった。

４－２－３　政党内閣と枢密院の対立の意味づけ

上記２つの問題を中心にくりひろげられた、植民地をめぐる政党内閣と枢密院（および朝鮮総督府）との対抗は、従来の通説的解釈では、内閣を掌握し、さらに進んで植民地機関にも勢力を拡大しようとする政党勢力と、それに対抗する非政党官僚勢力の牙城・枢密院との対立と理解されてきた。岡本Ａ、Ｂ論文も基本的にはその枠組みにそって書かれている。ただ、Ｃ論文ではそれに加えて、以下のような視点が打ち出されているのが目新しい。

（枢密院は）植民地支配における文官支配を認めつつも、政党勢力の浸潤には警戒を示し、官制改正などに種々の制約を課そうと試みた。政党内閣期に入ると、政党内閣による植民地長官人事への介入や、内閣による植民地への監督権の明確化に鋭く反発したが、これは「対立抗争期」にあった内閣との対抗という意味だけでなく、天皇の代理者であり大権政治の体現者である総督の威信の保持は、被支配民族の「民意」を背景としない植民地支配体制において不可欠のものとして認識されていたためであった。政党内閣期に至り君主独裁が否定されていった本国とは異なり、天皇の代理者を通じて大権政治が行われる植民地の支配体制を、維持・擁護する役割を枢密院は果たそうとしたのであった。（岡本Ｃ論文、p.184）。

すなわち、植民地長官人事に介入し、監督権の明確化に枢密院が反対したのは、政党政治の確立により本国では否定されてしまった「君主独裁の大権政治」を植民地において維持・擁護するためであった、というのが岡本が新たに付け加えた解釈であり、意味づけである。

この把握は岡本自身が認めているように、増田知子の枢密院研究の成果（増田『天皇制と国家』青木書店、1999年）を下敷きにしている。岡本は、増田がこの時期の枢密院を「君主独裁の大権政治」の擁護者として位置づけていると解釈したうえで、上記引用のような判断をくだしたのだと思われるが、しかしながら、増田自身の議論は、この時期の枢密院について必ずしもそのような評価をしているのではないことを、指摘しておかねばならないだろう。

なぜなら、軍部と枢密院の反対を押し切ってロンドン海軍軍縮条約を成立させた浜口内閣について、増田が「天皇の意思を独占した政党内閣による専制的大権政治」とか「天皇と政党内閣の専制が議会主義的立憲制への道を開いたという「錯覚」」といった表現をしていることや、倉富枢密院議長の立憲君主制論を評して「君主専制主義の守護者であるはずの枢密院議長が、天皇単独の命令を否定しているのである。墓の下の穂積八束が聞いたら卒倒したにちがいない」と述べていること（増田前掲書、p.27、p.178、p.125）からもわかるように、実質的な議会主義的立憲制の実現をめざす政党勢力と、「君主独裁の大権政治」を擁護してそれを阻止しようとした、反政党官僚勢力の牙城・枢密院との対抗関係といった、通説的でわかりやすい図式を、増田自身は否定しているからである。

大雑把にいうと、明治天皇の死により最終的に「君主独裁の大権政治」は否定されたのであり、政党政治がはじまる以前にすでに「君主の個人的意思に依存しない大権政治」へと「大権政治」そのものが変容してしまっていたと増田はとらえている。増田はそれを「国家主権と天皇主権の分離・並立」という言葉で表現しているが、要するに、天皇の個人的意思よりも輔弼者の意思が実質的な国家意思となる体制がかたまり、天皇個人はただ形式的な裁可者としてふるまうだけで、それでも統治システムが支障なく運用されていく（天皇の個人的意思はかえって統治システムの攪乱要因になりかねない）段階に、明治末には到達していたという認識を増田は有しているのである。

明治憲法下の立憲君主制を構成していた君主専制主義と立憲主義の二側面のうち、前者が弱まり、後者が強まっていった結果、そのような変化が生じたのはまちがいないが、しかし、この変化、すなわち立憲主義の側面の増大・強化をもって、増田は単純に、議会主義の伸張とその担い手たる政党による内閣＝行政権の掌握の過程だったとみる立場をとらない。

なぜなら、議会主義に敵対的であるべき政党政治期の枢密院が、まさにそのような天皇のありかた（天皇はただ形式的な裁可者であればよく、個人意思をもって政治に介入すべきでないとの認識）を前提において、政党内閣に対抗する自己の立場を正当化しようとしていたことを明らかにしたところに、増田がこの書物で展開している枢密院論の独創性があるからである。

　増田自身は、政党政治期の政党内閣と枢密院の対立を「君主独裁の大権政治」が否定されたあとに出現した「修正された大権政治での君主親裁における、大臣（内閣）と諮詢機関の対抗」であるととらえており、しかもこの「修正された大権政治」において「意思をもった昭和天皇の「親裁専断」の「大権政治」の復活」（増田前掲書、p.97）がみられ、そのような昭和天皇が浜口内閣を全面的にバックアップすることによって、「天皇の意思を独占した政党内閣による専制的大権政治」が可能になったと論じている。

「天皇主権と国家主権の分離・並立」（要するに天皇が捺印機関化したということだが）により、統治機構を構成する分立諸機関（内閣、枢密院、軍部等）が自己の意思を国家意思として確定させるために、相互に激しく対立しあうことになったが、政党内閣と枢密院の対立はそのもっとも重要な例であり、その対立過程で昭和天皇の意思を独占することに成功した政党内閣が、他の分立諸機関（枢密院や軍部）を圧倒するのに成功したのが、まさに浜口内閣の時代であったというのが、増田の結論である。

朝鮮総督に対する内閣の監督権を否定した枢密院をもって、植民地における「君主独裁の大権政治」を擁護するものとした岡本の解釈は、増田の原文がアイロニカルにすぎることもあって、たしかに理解しにくいという点を割り引いても、上記のような増田の理論を表面的にしか理解していないように思われる。しかし、この点については、これ以上はふれない。本報告で主として問題にしたいのは、それとはまた別の問題だからである。　

４－３　岡本論文の問題点 　

上記４－２－２のうち、田中内閣期の拓務省設置をめぐる対立に関しては、前提となる事実関係に重大な誤認があるように思われる。なぜなら、国立公文書館に所蔵されている田中内閣の「拓殖省官制案」（岡本は上記引用のように「拓殖務省」と書いているが、正確には「拓殖省」である）を調べてみるとわかるが、「拓殖省官制案」およびそれに付随する「朝鮮総督府官制案」には、朝鮮総督に対する拓殖大臣の監督権を明記した条項は存在しないからである*1。

*1「拓殖省官制」枢密院御下付案・昭和四年・巻乾、アジア歴史資料センターRef:A03033176900、「朝鮮総督府官制中改正ノ件」枢密院御下附案・昭和四年・巻乾、アジア歴史資料センターRef:A03033177200。

前述のように、岡本Ｃ論文では、田中内閣は「朝鮮を他の植民地と同列に扱い「拓殖務大臣」の監督下におこうとし、また、朝鮮総督府官制に「拓殖務大臣」への被監督権を明記しようとした」とされているが、官制案の原案をみるかぎり、これは事実に相違する。

たしかに、拓殖省官制案では、省内の管理局で一括して朝鮮総督府、台湾総督府、関東庁、樺太庁、南洋庁に関する事務を処理するとあるので、田中内閣が「朝鮮を他の植民地と同列に扱」おうとしていたのはまちがいない。枢密院の反対を容れて、田中内閣は原案を一度撤回して修正し、再度提出された「拓務省官制案」では管理局から朝鮮部が独立し、朝鮮総督府にかかわる事務を朝鮮部で扱うように改めた。

しかしながら、拓殖大臣の植民地長官に対する監督権を明記した条項は、原案である「拓殖省官制案」にはそもそも最初から存在しなかった。だから、田中内閣は「（朝鮮を）「拓殖務大臣」の監督下におこうとした」とは言えない。

また、岡本Ｃ論文は、修正後に「拓務省の権限は骨抜きにされたが、一方で、拓務大臣は朝鮮総督府に関する「事務ヲ統理」するという曖昧な文書が盛り込まれ」としているが（同論文、p.175）、拓殖（務）大臣の権限を規定した拓殖省官制原案第１条と修正後の拓務省官制第１条は、拓殖大臣が拓務大臣に改められているほかは、まったく同じ文言である。だから、修正によって「拓務省の権限が骨抜にされた」とは言えないし、「事務ヲ統理」も原案にもとからあった言葉なので、修正後に新たに盛り込まれたのでもない。

同様に朝鮮総督府官制の改正案も、「「拓殖務大臣」への被監督権を明記しようとした」のではなかった。改正は、1919年官制の第３、６、７条に定める総督の上奏権についての改定であり、たとえば現制第３条に、朝鮮総督は「諸般ノ政務ヲ統理シ内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」となっているのを、「諸般ノ政務ヲ統理シ拓殖大臣ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」に変更しようとしたのであって、拓殖大臣に上奏経由権を与えるものにすぎない。原内閣時の官制案のように、主務大臣の監督権を明記したものではなかった。

もっとも原案どおりに改定が実現すれば、勅裁を仰ぐ上奏手続きは、朝鮮総督の場合も、台湾総督や関東長官と同じく「拓殖大臣ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ」となるはずだったから（ただし、台湾や関東州の場合、朝鮮総督府官制第３条のような政務に関する包括的な奏請権の規定はもともと存在せず、官制にあるのは、制限を超える罰則を附した命令を発出する場合には勅裁をうけなければいけないとする規定と所部官吏の人事に関する奏請権の規定だけである）、その点においても、田中内閣はたしかに「朝鮮を他の植民地と同列に扱」おうとしていたのはまちがいない。

しかしこの案も枢密院の強い反対に出会って、原案撤回に追い込まれ、朝鮮総督府官制は改定されないままに終わった。同時に提出された台湾総督府や関東庁の官制については「内閣総理大臣ヲ経テ」が「拓務大臣ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ」に改められたのだから、田中内閣は枢密院の反対の前に、官制上は朝鮮を同列に扱うのをあきらめたことになろう。

このように、岡本の想定とはちがって、原内閣時にみられたような、朝鮮総督に対する主務大臣の監督権の明文化をめぐっての対立は、田中内閣時には生じていなかった。対立はあったが、争点はそれではなかった。田中内閣が拓殖大臣の監督権は朝鮮総督にも及ぶべしと考えていたらしいことは、議会に提出された拓殖省新設の予算書に、拓殖大臣は朝鮮総督府、台湾総督府への監督権を有する旨記載されているのははなはだ問題であると、金子堅太郎審査委員長が枢密院の審査委員会で指摘していることからもわかるが*2、しかし朝鮮総督府官制に拓殖大臣の監督権を明記するのを、最初から田中内閣は避けていたのであり、その点については原内閣時にかわされた枢密院との合意に忠実だった。

*2「拓殖省官制外十二件」枢密院委員会録・昭和四年、アジア歴史資料センターRef:A03033292200。

拓務省設置問題を扱った先行研究はいくつかあるが、この時の内閣と枢密院の対立を、朝鮮総督に対する監督権の明文化をめぐる対立だったと解釈するのは、岡本Ｃ論文以前にはない。戦前におけるもっとも詳しい研究は、山崎丹照『外地統治機構の研究』1943年だが、この書物を素直に読むかぎり、争点が監督権の明文化だったと解釈するのは困難である。山崎に依拠するかぎり、岡本Ｃ論文のような見解は出てきようがない。

実際のところ、山崎同書以外にも、岡本Ａ論文があげている拓務省設置に関する先行研究のうち、清水秀子「拓務省設置問題」『歴史教育』15-1、1967年や、現時点におけるもっとも詳しい研究と評価できる加藤聖文「政党内閣確立期における植民地支配体制の模索」『東アジア近代史』創刊号、1998年などは、いずれもそのような解釈をとっていない（なお加藤論文では、枢密院での審査過程の解明に倉富日記が使用されている）。

ほかに水野直樹「戦時期の植民地支配と「内外地行政一元化」」『人文学報』79、1997年が、山崎前掲書を参考にしつつ簡単にこの問題にふれているが、その見解は清水や加藤と同じである。そもそも岡本自身、1998年のA論文では監督権明文化をめぐる対立とはしていない*3。Ｃ論文ではじめてそれが出てくるのである。

*3岡本Ａ論文にはこう記されている。
「（田中内閣は）拓務省設置に際し朝鮮総督府官制もあわせて改正することで、拓務大臣に朝鮮総督の事務を統理させ、他の植民地と同列扱とすることを企図したが、枢密院において元朝鮮総督である斎藤実顧問官の強硬な反対にあい、また、朝鮮からも「親日派」の拓務省所管除外運動があり、朝鮮総督府官制の改正は実現しなかった。」（同論文、pp．5-6）。
　朝鮮を他の植民地と同列に扱おうとしたが、枢密院の反対で失敗したという解釈がとられている。これは事実に即しており、正しい。しかし、Ｃ論文を書く際に、拓殖省官制およびその関連法案の原案を参照しなかったために、「同列に扱おうとした」＝「台湾や関東州と同様、官制に監督権を明記しようとした」との拡張解釈に流れてしまったのではないだろうか。

４－４　拓殖省官制をめぐる対立の実相　

田中内閣時の拓殖省官制をめぐる内閣と枢密院の対立が、岡本が想定しているような監督権の明文化をめぐるものではなかったとすると、ではいったい何だったのか。すでに述べたことから明らかではあるが、念のために確認しておこう。

　４－４－１　省名問題

原案の「拓殖省」では、朝鮮を植民地扱いすることになるので、朝鮮統治に悪影響を及ぼす、よって省名を別のものに変更すべきであるとの意見が枢密院の審査委員会で出され、それにしたがって「拓務省」に省名が変更された。枢密院側から例示されたのを参考のためにあげておくと、「新治省」「新疆省」「疆務省」「綏撫省」などである。

しかし過去の前例にてらしてみると、この枢密院のクレームには首をかしげざるをえない。なぜなら、数年間の例外を除いて、1910年以来内閣において植民地関係の事務を管掌してきたのは「拓殖局」「拓殖事務局」「内閣拓殖局」であり、すべて「拓殖」の２字を含んでいるからである。1910年の拓殖局の設置の際には枢密院は天皇の諮詢をうけて、その官制そのものと関連する植民地官制の審査を命じられたが、「拓殖」の２字が問題となった形跡はない。

1917年の拓殖局再設置の時は、拓殖局官制は枢密院に諮詢されなかったが、関連する植民地官制は諮詢されたので、拓殖局の局名についてクレームを出す機会はあった。しかし、局名がけしからんとの議論はなかった。1922年の拓殖事務局、1924年の内閣拓殖局の官制は枢密院に諮詢されなかったし、関連する植民地官制の改定もなかったので、枢密院の意向は不明だが、問題となったようには思えない。

とすると、それまではおとがめのなかった「拓殖」の２字が、田中内閣の時になってにわかに問題となり、「朝鮮を殖民地扱いするは朝鮮統治の根本義に於て甚だ穏当ならず」（審査委員会での江木顧問官の発言）とクレームがついたことになるが、それ以前の枢密院の立場を考えれば、必ずしも納得のいく話ではない。

　４－４－２　朝鮮と他の植民地とを同列に扱う問題

すでに述べたように、拓殖省官制原案では、朝鮮の事務も他の植民地と同様、管理局で処理することにされていたが、枢密院側から朝鮮は特別に扱うべきであるとの反対意見が出されて、内閣は原案を修正し、朝鮮部を独立させた。

枢密院側には、朝鮮を拓殖省（拓務省）の管轄から完全に外すべきとの強硬意見を述べる斎藤実のような顧問官もいたが、植民地行政を管掌する省を新たにつくる以上、朝鮮を管轄から外すことはできない話であり、省内の担当部局を別々にすることで目的は達せられるとの多数意見がとおったのである。

しかし、省名の場合と同様、従来拓殖局では台湾、関東州、樺太とならんで朝鮮に関する事務も取り扱われてきたのであり、朝鮮に関する事務だけを専門に処理する内部機構がその官制に明記されたことはない。そのことを考えると、このクレームも言いがかりにちかいように、私には思える。言いがかりでなければ、拓務省の設置は決して朝鮮を台湾や関東州と同列に置くものでないということを示すためのジェスチュアだと解すべきであろう。

　４－４－３　朝鮮総督の上奏を拓殖大臣経由とする問題

　すでに述べたように、朝鮮総督の地位を他の植民地長官並にする措置として斎藤がこの改定に強く反対したため、枢密院側の削除要求となり、内閣側は朝鮮総督府官制改正案を撤回してしまった。斎藤は、最初朝鮮を拓殖省の管轄から外すことを求めたが、それが無理な場合は、上奏の拓殖大臣経由規定を削除すべきだと主張した*4。結果的にその要求がとおったのである。

*4枢密院審査委員会での斎藤の発言は、前掲「拓殖省官制外十二件」（枢密院委員会録・昭和四年）および「倉富勇三郎日記」昭和４年４月１３日、同５月７日、同５月２３日による。

その結果、台湾総督の勅裁を仰ぐ上奏については、「拓務大臣ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ」行うと新官制に明記されたのに対して、朝鮮総督府官制のほうには「拓務大臣ニ由リ」が追加されることなく、1919年官制の「内閣総理大臣ヲ経テ」のままにとどまった。これと台湾総督に対する拓務大臣の監督権の規定をあわせれば、法令の文面からみて、朝鮮総督と台湾総督との間には大きなちがいがあり、前者が拓務大臣とは少なくとも同格であるに対して、後者は拓務大臣の下に位置づけられていることになる。

上記の３点にみられる枢密院の反対は、結局、植民地行政を統一的に管掌する省庁があらたに生まれることによって、朝鮮総督の施政に対する内閣側の拘束がより大きくなるおそれがあり、それに対する反感の産物とみなしうるが、より正確には、植民地行政を統一的に管掌する省レベルの行政官庁ができ、内閣総理大臣と朝鮮総督の間に拓殖大臣が介在することによって、朝鮮総督の格付けが低下するのをおそれたためだと思われる。

岡本Ａ論文では、1925年5月に設置された行政調査会での拓務省設置をめぐる議論が紹介されているが、枢密院の反対意見は、同調査会の審議で出された以下のような疑義や憂慮と同類とみてよい。彼らは、朝鮮総督の格付けが低下することによって、日本の支配を受け入れている親日派朝鮮人の支持が低下するのを恐れたのである。

「平大臣ノ下ニ総督、長官ガ置カルヽハ問題ナルベシ」
「朝鮮ノ住民ハ自分ハ日本帝国皇帝陛下ノ民デアルト自確シ其ノ代理ガ今ノ総督ナリトノ観念ヲ持チ居ルニ其ノ上ニ大臣ガアルトナルト殖民地ノ住民ノ心理状態ニ違常ノ変化ヲ与フルナラン」
「朝鮮人ノ思想トシテ現在ヨリ朝鮮総督ヲ下ニスル如ク改正スルコトハ考ヘモノナリ、仮ヘ現在ノ地位ニ変動ヲ加ヘズト其ノ上ニ更ニ大臣ヲ置クコトハ朝鮮統治上如何カ」

このような姿勢は、さかのぼれば、政府原案にあった内閣総理大臣の監督権を削除した、1919年の枢密院のそれに行き着く。すでに述べたように、朝鮮総督が台湾総督と同じように、内閣総理大臣の監督下におかれ、その僚属たる地位にある印象を与えることになっては、総督の威信保持がむずかしくなり、朝鮮統治に悪影響を及ぼすとの理由で、当時の枢密院は削除を求めたのだが、これは上記に紹介した行政調査会の一部委員の発想と相通ずる。

話を戻すと、以上述べたことからわかるように、朝鮮総督と拓殖大臣との権限関係について枢密院と田中内閣との主たる対立点となったのは、岡本の想定とはちがって、天皇に裁可を求める際の上奏手続きであり、上奏にあたって拓殖大臣を経由すると官制に明記するかどうかをめぐっての争いだった。

しかしながら、後述するように、ことの本質においては、これもまた朝鮮総督に対する内閣の権限をめぐる対立だったとみなしてよいのである。そのかぎりでは、岡本Ｃ論文が提示した結論そのものはけっして誤りとはいえない。

もっともその権限とは、厳密な意味での「監督権」すなわち下級官庁に対して上級官庁が有する行政監督権に限定して考えるべきではなく、もっと緩やかな意味での「監督権」と考えたほうが事態のより正確な把握につながる。そこで、話を混乱させないために、厳密な意味での「監督権」とは区別して、この報告ではこれ以降、この緩やかな意味での「監督権」をあらわすのに、とりあえず「統制権」という用語を使うことにしたい。そうすると、田中内閣時の上奏手続規定をめぐる争いは、その本質において朝鮮総督に対する内閣の統制権（緩やかな「監督権」）をめぐる対立であったと言い換えられる。

なお、後述するように、岡本Ａ論文では、1919年の朝鮮総督府官制第３条の上奏経由権規定は、総理大臣に対して監督権を与えることを否定し、たんなる「取り次ぎ機関」としたにすぎないものと解釈されている（Ａ論文、p.4）。そのために、上奏手続きをめぐる対立が、じつは統制権（緩やかな「監督権」）をめぐる対立であったことが論理的には導きえない構造になってしまっている。

なぜなら、岡本の考えるように、上奏手続き規定が、そもそも監督権とはまったく無縁なものであれば、たとえ拓殖（務）大臣に上奏経由権が与えられたとしても、それは「取り次ぎ機関」がひとつ増えるだけのことにすぎず、それによって拓殖（務）大臣に監督権など生じるはずもないからである。

1919年の官制をめぐる対立についての岡本の解釈を前提とするかぎり、上奏経由規定はじつは監督権を否定するものにほかならないのだから、1929年の上奏手続きをめぐる争いも監督権をめぐる争いとは、はなから無関係ということにならざるをえない。1929年の拓務省設置をめぐる内閣と枢密院の対立を、監督権をめぐる対立とみなすことは、同じ岡本論文がおこなっている1919年の対立をめぐる分析とは両立しない議論なのである。

いっぽう、前掲加藤論文では、倉富日記を参照しつつ、枢密院審査委員会の審議内容をふまえたうえで分析がなされているので、この時の対立が監督権の明文化ではなくて、拓殖大臣の上奏経由権をめぐるものであったとまちがいなく把握されている。と同時に、加藤はこの対立を「朝鮮総督の監督権をめぐって問題化」とみる解釈をもおこなっている（加藤論文、p.51）。つまり、上奏手続きをめぐる対立が本質的には監督権をめぐる対立であるとの認識が表明されている。しかしながら、なぜ上奏手続きをめぐる対立が監督権をめぐる対立と等価なのか、その理由については加藤論文には説明がない。

そこで私がなすべきは、上奏手続きをめぐる対立が、ことの本質において統制権もしくは監督権をめぐる対立であったことを、きちんと説明することだということになろう。同時に、同じような対立とはいえ、上奏手続きをめぐる場合と、「監督権の明文化」をめぐる場合とでは、いかなる差異があるのか、またその差異はいったい何を意味するのか、それを明らかにしておくことも必要であろう。

岡本論文の検討作業からははなれることになるが、興味深い問題であるので、以下において考察してみたい。

４－４－４　枢密院の反対論への疑問

ただし、その作業に進む前に、上奏手続に関する枢密院の反対論について、私が疑問に思う点をふたつばかりあげておく。まず第一に、この削除要求も前例に反する。なぜなら、朝鮮総督府官制に、総督の奏請は総理大臣と総理大臣以外の大臣を経由すべしと明記されたことが、これ以前に一度あったからである。

1913年に山本内閣の行った官制改定がそれだが、1929年に強硬に反対する斎藤実も、その時は海軍大臣として閣僚の一人だったのである。山本内閣は第２次桂内閣がつくった拓殖局を廃止し、その管掌事務を内務省に移管させた。それに対応して、朝鮮総督は「内務大臣ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」と官制の条文も改定された。この状態はわずか数年しか続かなかったが、当時の枢密院はこの改定を認めたのである。その前例にしたがえば、「拓殖大臣ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」との官制案も何ら問題ないはずであるが、にもかかわらず枢密院側は原案削除を求める態度に出たのであった。

この枢密院の姿勢が前例に反することは、当時もよく認識されていたようであり、山崎丹照『外地統治機構の研究』に引用されている『東京朝日新聞』（1929年4月15日付）の記事には、田中内閣側が1913年時の前例をあげて、枢密院の反対論に根拠がないと反論したとの報道がなされている（山崎同書、p.26）。

第二に、拓殖（務）省官制には朝鮮総督府の事務を掌ると明記されるいっぽうで、しかも枢密院もそれを認めているにもかかわらず、朝鮮総督の上奏が拓殖（務）大臣を経由しないというのは、考えてみればおかしな話である。これだと、たとえば朝鮮総督が制令案に勅裁を請うとき、拓殖（務）大臣の頭越しに直接内閣総理大臣に上奏書を送るのが、朝鮮総督府官制および明治44年法律第30号にのっとった正しい手続きだということになろう。

しかし実際のところ、拓殖（務）大臣の頭越しに内閣総理大臣へ上奏書を送っても、それを受け入れる窓口が内閣にはもはや存在しないのだから、結局は拓殖（務）省にまわされることになる。しかも、拓殖（務）大臣は受け取った制令案の上奏書を閣議に提出するためには、総理大臣にそれを進達せねばならず、閣議決定後には天皇の裁可を求めて総理大臣が奏請をおこなうのであるから、手続的には「拓殖大臣ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」とならざるをえない。現実問題としてはそれ以外に上奏の処理方法はない。

そう考えるならば、この「拓殖大臣ニ由リ」の字句削除には、そもそもの最初から無理があると言わざるをえないが、その点はじつは枢密院側でも認識されていたのである。

「倉富日記」によると、枢密院の審査委員会で「拓殖大臣ニ由リ」の削除を求めた斎藤はその理由を次のように述べたという。

現制ニテモ朝鮮ノコトハ内閣ノ拓殖局ヲ経テ書類ノ受授ヲ為シ居ルモ、総督府ノ官制ニハ特ニ拓殖局ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ云々トハ記シ居ラス。唯事務ノ取扱方ニ因リ拓殖局ヲ経由スルト為リ居ルモノナリ。依テ今回ノ案ニテモ特ニ拓殖省ニ由リ云々トアルヲ削リ、単ニ事務取扱上ノ手続ヲ為スコトハ出来サルヤ」（「倉富日記」昭和４年５月７日条）。

現状でも内閣拓殖局経由で上奏をおこなっているが、しかしそのことは官制に明記されていない。だから拓殖省経由になったとしても、官制に「拓殖大臣ニ由リ」を明記する必要はなく、上奏の事務手続を定めた内規*5を定めればそれですむというのが、斎藤の主張であった。

*5この斎藤の発言において言及されている「事務取扱上ノ手続」とは、具体的には、たとえば1917年8月24日付で、各省大臣宛て発出された内閣総理大臣の通牒のようなものをさすと思われる（「拓殖局設置ニ付交渉ヲ要スヘキ場合文書経由ノ件」「大日記甲輯 大正７年」、アジア歴史資料センター、Ref:C02030828600）。
　この通牒の内容は、拓殖局が設置されたので、今後各省と各総督府・植民地官庁との交渉（文書の往復）はすべて拓殖局経由とされたいというものであった。
　なお拓務省設置後、これと同趣旨の拓務大臣の通牒が1929年6月10日付で、各省庁あてに出されている（「朝鮮総督府、台湾総督府、関東庁、樺太庁又ハ南洋庁ニ対ス交渉ヲ要スル事項ハ爾今拓務省ニ照会方」「公文類聚」第五十三編・昭和四年・第七巻・官職門五・官制五（逓信省・鉄道省・拓務省）、アジア歴史資料センター、Ref:A01200589400。

言い換えれば、実際には朝鮮総督の上奏が拓殖大臣を経由する（というか、そうせざるをえない）ことを斎藤自身が認めていたのである。しかし、この理由づけでは、少なくとも朝鮮問題に関しては、拓殖大臣は内閣拓殖局長並の存在になるわけだから（そして斎藤もそれを望んでいたにちがいない）、前田米蔵法制局長官は「一省ヲ置ク以上ハ之ヲ削ルコトハ都合悪シ」と拒絶した。内閣側としては拓殖大臣を内閣拓殖局長並にすることは到底容認できないから、前田がそう答えるのは当然だといえよう。

じつは倉富議長もこの斎藤の主張には批判的であった。内閣拓殖局は内閣所管であるから、「内閣拓殖局長ニ由リ」との規定を官制に盛り込まなくとも、たんなる取扱手続で処理すればすむかもしれないが、「内閣所管外ニ拓殖省ヲ設ケレハ、現制ノ通リニハ行ハレス。斎藤ノ説ハ無理ナリ」と評した（「倉富日記」昭和４年５月８日条）。つまり、拓殖省を設置する以上は、拓殖大臣の上奏経由権を削除するのは無理な話だと、倉富も考えていたのである。

いっぽう、枢密院審査委員会の命で内閣側との交渉にあたった二上兵治枢密院書記官長は、斎藤の主張に少し手を加え、朝鮮総督府官制には「拓殖大臣ニ由リ」を付加せず、現制のままとするが、それとは別に「勅裁ヲ経タル訓令ニテ経由スルコトヽ為シタラハ出来サルコトニ非サル旨」の申し入れを内閣側におこなった。この二上案に対しては前田法制局長官も「考ヘ見ルヘキ」と返答したという（「倉富日記」昭和４年５月８日条）。

この二上案は、公布される官制には明記しないが、天皇の勅裁を受ける点では勅令と同等とみなしうる、内規訓令を別に定め、それによって拓殖大臣の上奏経由権を保証しようとするものである。内閣側の官制原案を表（公布される勅令）と裏（公布されない勅裁訓令）の二本立てとし、それによって、いっぽうで官制には明記せずに事務手続とすることを求める斎藤の主張をいれ、他方で内閣には実質的な権限（拓殖大臣の上奏経由権）を与えることをめざした、妥協折衷案とみてよいだろう。二上は、この案は「斎藤ノ面目ヲ立ツル丈ノ考ナリ」と説明して、倉富に了解を求めた。

上記のことから、実際には拓殖大臣（拓務大臣）を経由して朝鮮総督の奏請が行われてもかまわない（というか、そうせざるをえない）と、枢密院側でも認識していたのであり、ただ前朝鮮総督で、朝鮮総督の特別の地位にこだわる斎藤の面子をたてるために、形式的には（すなわち官制の法文上は）それを明記するのを避けたというのが、この時の朝鮮総督官制案撤回の実相だったとみてよいであろう。

ただし、二上のいう勅裁訓令が実際につくられたことを示す史料はいまのところ見つかっていない。拓務省設置後に各省庁宛に、今後朝鮮総督府、台湾総督府、関東庁、樺太庁又は南洋庁との交渉はすべて拓務省を経由するよう依頼した拓務大臣の通牒が出されたことは確認できるが、これは二上のいう勅裁訓令ではなく、むしろ斎藤の主張にある「事務取扱上ノ手続」とみるべきものである。

1929年５月８日に勅裁訓令のことを倉富に話した二上は、同月15日に倉富に対して政府側との交渉について中間報告をおこなっているが、朝鮮を別扱いにする件については、拓殖（務）省の分課規定をあらためて朝鮮部を独立させ、かつ「朝鮮総督府ノ事務ニハ省ヨリ余リ干渉セサル様ニスルコト」を政府側が約束したこと、および「拓殖大臣ニ由リ云々」の規定を削除することに内閣の同意が得られたと述べているだけで、勅裁訓令についてはふれていない。あるいは、結局そのようなものはつくられなかったのかもしれない。

しかしながら、アジア歴史資料センターで「公文類聚」を検索して、制令制定の手続書類を調べてみると、拓務省設置後の朝鮮総督の制令案上奏書は、すべて拓務大臣が内閣総理大臣に進達しており、手続的には内閣原案（「拓殖大臣ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」）どおりになっていることがわかる。ちなみに、拓務省設置以前は、制令案の上奏書は、主務大臣である内閣総理大臣から内閣の首班である総理大臣に宛てて進達されていた。このことから、植民地行政に関する主務大臣としての総理大臣の地位は拓務大臣に受け継がれたことが確認できるのである。

また同様に、拓務省設置後の制令と律令の手続書類を比較してみたが、内閣側の制定手続に関するかぎり、両者の間にはほどんど差がない。朝鮮総督と台湾総督とで上奏権限に大きな差があったようにはみえないのである。

拓務省設置後（正確には斎藤の総督再任後）の律令と制令の制定に関する「公文類聚」の手続書類セットは以下のようにパターン化できる。

【律令】

Ａ：台湾総督の上奏書（これには律令案が添付されている）
Ｂ：拓務大臣の進達書（内閣総理大臣宛、Ａを総理大臣に進達するためのもの）
Ｃ：閣議議決書（各大臣の花押あり、また勅裁のあったことを総督へ伝える指令案がつ　　　いている）
Ｄ：総理大臣の奏請書（これには天皇の裁可印が捺印されている）

【制令】

Ａ：朝鮮総督の上奏書（これには制令案が添付されている）
Ｅ：朝鮮総督の執奏依頼書（内閣総理大臣宛、Ａを送付するので制定手続をとられたし　　という文言の依頼状）
Ｂ：拓務大臣の進達書（内閣総理大臣宛、ＡおよびＥを総理大臣に進達するためのもの）
Ｃ：閣議議決書（各大臣の花押あり、また勅裁のあったことを総督へ伝える指令案が付　　　いている）
Ｄ：総理大臣の奏請書（これには天皇の裁可印あり）

律令と制令のちがいは、手続書類上はＥの有無の差にすぎない。厳密に言えば、Ｅは山梨半造にかわって斎藤実が朝鮮総督に再任されてから新たに出現した手続書類で、それ以前にはなかったものである。つまり拓務省設置によって、律令と制令の手続書類の組み合わせにただちに変化が生じたのではなかった（ただし、拓務省設置前のＢの署名者は、拓務大臣ではなくて内閣総理大臣である）。

Ｅは、朝鮮総督府官制第３条にしたがって、朝鮮総督は内閣総理大臣を経由して奏請するのだとの斎藤の主張を具現化するために新たに追加されたのだろうが、ＢとＤが示すように、実際には上奏は「拓務大臣ニ由リ内閣総理大臣ヲ経テ」行われている。Ｅはまったく形式的な意味しかないと言えよう。とすれば、斎藤再任後においても、律令と制令の間では、制定手続にはほとんど差がないとみてよいわけである。

このように、内閣が枢密院の反対の前に朝鮮総督府官制の改定をあきらめたのは事実だが、実際には原案に近いやり方で、朝鮮総督の奏請が処理されていた。このような場合、枢密院が勝利したと見るべきなのか、内閣側が実をとったとみるべきなのか、評価はなかなかむずかしいであろう。

岡本Ａ、Ｂ論文は、『東京朝日新聞』の記事に依拠しつつ、浜口内閣時の拓務大臣と朝鮮総督との権限解釈をめぐる論争は、松田拓務大臣と斎藤朝鮮総督との間で以下の内容の覚書が交わされたことで、ひとまず結着がつけられたとする。

「一、拓務大臣は朝鮮総督を監督する権限なし。二、拓務大臣は朝鮮総督に関する事務につき主務として輔弼す。三、朝鮮総督より上奏裁可を請ふ場合の文書は内閣総理大臣の外拓務大臣をも経由するを相当とす。」（岡本Ｂ論文、p.40）

　田中内閣期の対立をもって拓殖大臣の監督権の明文化をめぐるものと解釈し、浜口内閣の拓務省が朝鮮総督に対する監督権を積極的に主張したことを重視する岡本にしてみれば、ここで拓務省がこの覚書第一項を認めたのは、内閣側の重大な譲歩を示すものと解釈せざるをえないし、事実、岡本はそのように評価している。

浜口内閣の拓務省は、拓務大臣の監督権を正面から主張して朝鮮総督府と論争したのだから、少なくとも覚書第一項については岡本の評価はまちがっていないと、私も考える。しかし、上に述べたような分析を前提にすれば、覚書の他の項目については、またちがった解釈とならざるをえない。

この覚書によれば、総督に再任された斎藤は、拓務大臣を朝鮮総督に関する事務の主務大臣として認めることを確認したのであった。拓務省官制を認めた以上、それは当然のことであるが、拓殖大臣を内閣拓殖局長並にとどめておきたいと願った斎藤の以前の立場からすれば、これは大きな後退と言わざるをえないだろう。

また、官制には明記されていないにもかかわらず、裁可をあおぐ上奏を実質的に拓務大臣経由でおこなうことをも斎藤は容認したのだった。覚書第三項は、朝鮮総督府官制は変更しないが、別に内規を定めて拓殖大臣の上奏経由権を保証するとした、二上妥協案に近い。すなわち覚書第三項は、田中内閣のおこなった譲歩は形式的なものにすぎず、拓務大臣の上奏経由権は実質的に原案どおりとするのを、斎藤が認めたことを意味するものとみてよいのである。浜口内閣時代のこの合意によって、拓務大臣の監督権はたしかに否認されたが、逆に上奏経由権は実質的に承認されたのであった。

「監督権の明文化」や「監督権の有無」をめぐる対立ならば、争点は明快であり、その勝敗も判定しやすいが、上奏の手続をめぐる争いにして、しかも官制上の規定と実際の処理とが異なる結果に落ち着いた場合、そう簡単に判定は下せない。

そもそも、表面的には上奏書類の事務的処理手続としかみえない問題が、なぜ内閣、枢密院、朝鮮総督の対立の焦点となるのか、象徴天皇制に慣れしたしんだ現在のわれわれにははなはだわかりづらい話なのだが、朝鮮総督と内閣の実質的な権限関係を知るためには、なぜこんなことが争点になるのか、それを理解することが是非とも必要である。その理解があってはじめて、上奏手続きをめぐる対立が本質的には統制権をめぐる対立と同じであることも、了解されうるのだ。

しかしそのためには、戦前天皇制の国家意思決定システムである万機親裁体制とその輔弼親裁構造および内閣総理大臣の機務奏宣権がもつ統治システム上の意味について正確な理解が必要とされる。

（つづく）

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