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注：本稿は2005年12月27日に、国際日本文化研究センターの共同研究「日本の朝鮮・台湾支配と植民地官僚」での報告に加筆したものである。
ここでいよいよ、上奏手続をめぐる対立が、じつは統制権をめぐる対立であることを確認する作業にうつりたい。そのためには、話をもういちど1919年の朝鮮総督府官制改革にもどさなければいけない。岡本Ａ論文が明らかにしているように、原内閣がつくった原案および枢密院修正案（これが施行令となる）は以下のようなものであった。
第２条 総督ハ親任トス陸海軍大将ヲ以テ之ニ充ス
第３条 総督ハ天皇ニ直隷シ委任ノ範囲内ニ於テ陸海軍ヲ統率 シ及朝鮮防備ノ事ヲ掌ル
総督ハ諸般ノ政務ヲ統轄シ内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為 シ及裁可ヲ受ク
第２条 総督ハ親任トス内閣総理大臣ノ監督ヲ承ケ諸般ノ政務ヲ統理ス
第３条 総督ハ安寧秩序ノ保持ノ為必要アルトキハ朝鮮ニ於ケル陸海軍ノ司令官ニ兵力ノ使用ヲ請求スルコトヲ得
第３條ノ２ 総督陸海軍武官ナルトキハ委任ノ範囲内ニ於テ陸海軍ヲ統率シ及朝鮮防備ノ事ヲ掌ル
第２条 総督ハ親任トス
第３条 総督ハ諸般ノ政務ヲ統理シ内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク
これからわかるように、原内閣は1910年官制にあった上奏の内閣総理大臣経由の規定（「内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」）を削除して、総理大臣の監督権（「内閣総理大臣ノ監督ヲ承ケ」）に置き換えたが、枢密院によって監督権が削除されて上奏経由の規定に戻されたのであった。この経緯は、当事者である枢密院と内閣のその双方において、内閣総理大臣の監督権の規定と上奏経由権の規定とが、たがいに交換関係にあると理解されていたこと、すなわち総理大臣の監督権を明記すれば、上奏経由権の規定は不要であり、逆に監督権を明記しないのであれば、上奏経由権の規定をもりこむ必要があると考えられていたことをうかがわせる。
総理大臣は朝鮮総督の上奏をたんに取り次ぐのではなくて、それについて天皇の裁可を求める奏請をおこない、さらに裁可が下されたあとは、それを総督に伝達（宣下）するのであるから、1910年官制の第３条第２項、1919年官制第３条は、朝鮮総督に勅裁を求める奏請権を与える規定であるとともに、その奏請がかならず内閣総理大臣を経由しなければならないとすることで、総理大臣の奏宣権を規定した条項でもあった。それゆえ、これ以降はこの種の上奏経由の規定によって担保される権限を「奏宣権」とよぶことにしたい。
なお、総理大臣の監督権が官制に明記されている台湾総督の場合は、1897年官制、1919年官制ともに「内閣総理大臣ノ監督ヲ承ケ諸般ノ政務ヲ統理スル」とあるだけで、総理大臣の上奏経由権は明記されていない。このことも、監督権と奏宣権とが相互に交換関係ないし包含関係にあるとみなされていたことを示す傍証となろう。
それではなぜ、枢密院は総理大臣の監督権を削除するかわりに、上奏経由権規定をもりこんだのか。枢密院の審査報告ではその理由が以下のように説明されている。
故ラニ総督カ内閣総理大臣ノ監督ヲ承クルノ明条ヲ設ケサルモ、憲法上輔弼ノ重責ハ懸カリテ内閣総理大臣ノ双肩ニ在ルコト寸毫ノ疑ヲ容レス。而シテ原案第二条ノ後段ヲ削リ、修正案第三条ヲ設クル所以ノモノハ、原案ノ素旨ニ比シテ何等其ノ実質ヲ異ニスル所ナク、唯総督ノ中外ニ対スル威望ヲシテ完カラシメム為自ラ其ノ体面ヲ保タシメムコトヲ期シタルニ外ナラス*1
*1「朝鮮総督府官制ノ件外七件」「枢密院審査報告」大正八年、アジア歴史資料センターRef:A03033377000。
つまり、原案の「内閣総理大臣ノ監督ヲ承ケ諸般ノ政務ヲ統理ス」を削除し、「総督ハ諸般ノ政務ヲ統理シ内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」に置き換えたのは、そのように修正しても、実質的には少しも変化がない（「原案ノ素旨ニ比シテ何等其ノ実質ヲ異ニスル所ナク」）うえ、そうすることによって、朝鮮総督の威信を傷つけることなく、その体面を保つことができるからである、と。これが枢密院の考えであった。
この説明では、「内閣総理大臣ノ監督ヲ承ケ」と「内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」との二つの異なる規定がもつ同一性と差異性とがともに指摘されている。同一性とは、実質的に両者は等価であるとの主張である。「内閣総理大臣ノ監督ヲ承ケ」を「内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」に変えても、実質的な変化は生じない、総理大臣は監督権とほぼ同等の力を行使しうるというのである。
他方差異性とは、「内閣総理大臣ノ監督ヲ承ケ」とすれば、総理大臣と朝鮮総督は上命下服の監督・被監督関係に位置づけられていることが明白となって、朝鮮総督の格付けは低下し、その威信が損なわれてしまう、しかし「内閣総理大臣ヲ経テ上奏ヲ為シ及裁可ヲ受ク」であれば、表面的にはそのような関係は読み取れないので、威信の低下はきたさないとの主張である。
この枢密院の主張は、白を黒と言いくるめる詭弁であり、原内閣はていよくまるめこまれてしまったのであろうか。あからさまにではないが、岡本Ａ論文はそれに近い解釈をしていると言ってよい。岡本は、この時の修正を、「内閣総理大臣を〔監督権者ではなく―永井注〕朝鮮総督と天皇との「取り次ぎ機関」的な地位」に置くもので、内閣総理大臣は植民地統治について輔弼責任をもつが、しかし朝鮮総督に対して監督権をもたない（「監督権はなくとも輔弼責任あり」）とする枢密院の主張がとおったものと解釈し、これを「立憲政治上の矛盾」ととらえた（岡本Ａ論文、p.4）。上奏経由権の規定は文字どおりに「取り次ぎ」であって、そこには何らの権限も付随しないと、理解されているようである。
岡本Ａ論文では、枢密院の主張は「監督権はなくとも輔弼責任あり」だったとする自説の根拠として、枢密院本会議の議事録に記された審査委員会報告のうち
「故ラニ総督カ内閣総理大臣ノ監督ヲ承クルノ明条ヲ設ケサルモ、憲法上輔弼ノ重責ハ懸カリテ内閣総理大臣ノ双肩ニ在ルコト固ヨリ当然ニシテ之ニ対シテ寸毫ノ疑ヲ容ルルノ余地ナシ」
の一節が引用されているが、しかし、それに続く
「是レ原案第二条後段ヲ削リ、修正案第三条ヲ設クル所以ナリ、但シ此ノ修正ハ原案ノ素旨ニ比シテ何等其ノ実質ヲ異ニスル所ナク」
の部分は無視されており、審査報告において両規定の等価性に言及している点はふれられていない（岡本Ａ論文、p.4。なお、この論文では枢密院本会議の議事録は参照されているが、審査委員会の記録は使われていない）。
この史料操作によって、岡本Ａ論文を読む者は、「総理大臣は朝鮮総督に対して何の権限ももたないが、しかし輔弼者としては朝鮮統治について責任を負わねばならない」といった理不尽を、枢密院が一方的に押しつけているとの印象をもつことになる。しかし、引用原文を読めばわかるように、枢密院は「内閣総理大臣が憲法上の輔弼者であるのは明白だから、監督権をわざわざ明記しなくとも、奏宣権を明記しておけば、実質的にはほとんどかわらない結果になる」と主張しているのであって、岡本の解釈とは少し距離がある。
この時の枢密院の主張を正確に記せば、「監督権を明記しなくとも、奏宣権を明記しておけば、輔弼責任を有する総理大臣は実質的に朝鮮総督を監督できる」であって、岡本の「監督権はなくとも輔弼責任あり」は、単純化しすぎであろう。よって、枢密院の主張が詭弁であるかどうかは、「監督権を明記しなくとも、奏宣権を明記しておけば、輔弼責任を有する総理大臣は実質的に朝鮮総督を監督できる」という命題を対象にして、検討しなおさねばならない。はたしてこれもまた白を黒と言いくるめる詭弁にすぎないといえるだろうか。
もし、この枢密院の主張がそれなりに妥当性をもつものであれば、修正に応じた原内閣の態度も必ずしも全面的敗北とはいえなくなる。名（「監督権の明文化」）を捨てて実（「実質的監督権の保持」）をとったとの評価もなりたつからである。少なくとも内閣側としては、枢密院の報告を言質として、修正第３条により内閣総理大臣は実質的監督権を有すると解釈を内々に保有することもできたはずである。
もちろん、岡本Ａ論文が指摘しているように、「国務大臣の監督を受けない独立した行政機関の設置は憲法違反」であり、「輔弼責任を有する国務大臣は所管事項に関して行政各部に対して監督権を有する」のが「立憲政治（＝大臣責任制）の大原則」だとする憲法解釈に立脚すれば、このような枢密院の主張は、「立憲政治の大原則」を否定する妄論であるかもしれない。
浜口内閣時の拓務省が主張した「輔弼責任あるところに監督権あり」という議論は、このような憲法解釈を根拠としており、その背景には美濃部達吉の憲法解釈があった。しかし、興味深いことに、美濃部は次のようにも言っているのである。「国務大臣ガ行政官庁ノ権限ニ属スル事項ニ付責ニ任ズルガ為ニハ之ニ対シ指揮監督ノ権ヲ有セザルベカラザルコトハ当然ノ事理ト認ムベク、随テ明文ノ如何ニ拘ラズ拓務大臣ハ法律上総テノ殖民地官庁ニ対シ訓令権ヲ有スルモノト認メザルベカラズ」*2。
*2 美濃部達吉『行政法撮要』改訂増補第４版、p.305、1933年。
たしかに美濃部は、「輔弼責任あるところに監督権あり」だから、たとえ官制に明文がなくとも、植民地行政の主務大臣であり、天皇に対して輔弼責任を負っている拓務大臣には、当然朝鮮総督に対する監督権があると述べている。つまり「監督権が明記されていなくても、輔弼責任を有する総理大臣（もしくは拓務大臣）は朝鮮総督に対して監督権をもっている」と主張していることになる。
これと「監督権を明記しなくとも、奏宣権を明記しておけば、輔弼責任を有する総理大臣は実質的に朝鮮総督を監督できる」とする、1919年の枢密院の主張とを比べてみると、問題にしているのが権利なのか実質機能なのかという点を別にすれば、両者の距離は思うほど大きくはないことがわかるであろう。「明記されていないが権利は当然ある」（美濃部）と「実質的に同じ機能が発揮できるのだから、明記する必要はない」（枢密院）の差だと言えよう。
もっとも、美濃部のいう「監督権」は訓令権を含んでいるので、明らかに上命下服の関係を前提としているが、枢密院のいう「実質的監督権」の内容がそこまで強いものであったのかどうかは不明である。おそらく、そうではなかったと推測されるが、それであっても、1919年の枢密院が総理大臣の監督権につきある種の言質を与えたことは否定できない。この点について、前掲加藤論文に興味深い記述がみられる。
外務省記録に収められている「拓務省設置関係一件」なる文書を検討した加藤は、内閣法制局が拓務大臣の監督権の有無に関して途中で意見を変更した事実があることを指摘している。法制局は、1929年8月時点では1919年の朝鮮総督府官制に総理大臣の監督権が明記されていないことを理由にして、拓務大臣は朝鮮総督に対して監督権をもたないとの法解釈に立っていた。ところが同年9月以降になると、拓務大臣に監督権ありとする拓務省の見解に同調するようになり、従前の見解を変更したのである。
法制局が解釈を変更したのは「一九一九年の官制改正過程を調査した結果」であったと加藤は述べている（加藤前掲論文、p.58）。この加藤の指摘が正しければ、法制局は「官制改正過程の調査」において、上に紹介した枢密院の審査報告（「但シ此ノ修正ハ原案ノ素旨ニ比シテ何等其ノ実質ヲ異ニスル所ナク」の一節を含む）を見出し、その内容を検討した結果、拓務大臣に監督権ありとの解釈を採用することになったのではないかと思われる。
総理大臣が奏宣権を保持しておれば、官制上は監督権をもたなくとも、実質的にはそれにひとしい権限を朝鮮総督に対して及ぼしうるとの、一見不可解な枢密院の議論を、なぜ原内閣は受け入れたのだろうか。
1919年の朝鮮総督府官制改革時に、原内閣が枢密院の圧力に屈して、ただただ一方的にその修正要求を押しつけられたのでないことは、岡本Ａ論文によって明らかにされている。というのは、枢密院が審査の途中で内閣の原案第３条にほどこした別の修正を、原内閣が撤回させたことが岡本Ａ論文からわかるからである。
枢密院審査委員会は、官制第３条の第２項に「総督ノ施政ニ関シ統督上必要ナル内閣総理大臣ノ処分ハ勅裁ヲ経ルコトヲ要ス」を追加したのだが、これを受け入れると「総理対各大臣の規定已上に総理の権限を縮小する次第」になるのを憂えた原首相は、枢密院側にその削除を要求し、それが容れられた結果、前掲のような枢密院修正案に定まった（岡本Ａ論文p.5）。
岡本が明らかにしているこの事実から考えて、監督権を奏宣権に置き換える枢密院の修正を原内閣が受け入れたのは、それなりの説得力を感じたからではないかとの推測もなりたとう。
その際、手がかりとなるのは、原のいう「総理対各大臣」の関係、すなわち総理大臣と他の国務大臣（＝各省大臣）との関係である。各省大臣が行政官庁としては最上級であって、天皇と各省大臣との間に各省大臣よりも上級の官庁が存在しないこと、言い換えれば、総理大臣と各省大臣の間に監督・被監督の関係が存在しないことは、戦前の憲法学者、行政法学者の一致して認めるところであった。先ほどあげた美濃部達吉もその例外ではない。『日本行政法』『行政法撮要』でそれを認めている。
周知のように、明治憲法は第５５条で「国務各大臣ハ天皇ヲ輔弼シ其ノ責ニ任ス」としているだけであって、内閣総理大臣について何の規定も含んでいない。憲法の法文だけからすれば、国務各大臣は輔弼者としてみな対等であり、総理大臣が各省大臣に対して監督権をもちうるはずもない。日本国憲法が総理大臣に他の国務大臣の任免権を与え（第６８条）、行政各部の指揮監督権を明記している（第７２条）のと比較すれば、その差は大きい。参考までに付言しておけば、内閣制度創設以前の太政官制時代においても、太政大臣は行政各部（各省卿）に対して指揮監督権を有していた。
明治憲法下の総理大臣は、他の国務大臣の任免権もなければ、行政各部の指揮監督権ももたなかった。法的にはそれらは天皇に帰属するのであり、総理大臣ではない。内閣総理大臣の職責は憲法ではなくて、その下位法である内閣官制に定められており、「内閣総理大臣ハ各大臣ノ首班トシテ機務ヲ奏宣シ旨ヲ承ケテ行政各部ノ統一ヲ保持ス」となっていた。内閣官制（1907年官制）で総理大臣に対して明示的に与えられているのは、「行政各部ノ処分又ハ命令ヲ中止セシメ勅裁ヲ待ツコトヲ得」る権限、閣令を発する権限、「所管ノ事務ニ付警視総監、北海道庁長官府県知事ヲ指揮監督」し、それらの命令や処分を停止・取消す権限のみである（そのほかに公式令により国務に関する詔勅や法律・勅令・官記などへの副署権が与えられている）。
各省大臣に対する内閣総理大臣の包括的な監督権は憲法・内閣官制・各省官制通則のどこにも規定がなく、ただ特定の戦時行政事務について各省大臣に必要な指揮命令ないし指示を与える権限が、1920年の勅令第342号「軍需工業動員法施行ノ事務ノ統轄ニ付テノ内閣総理大臣ノ職権ノ件」や1939年勅令第672号「国家総動員法等ノ施行ノ統轄ニ関スル件」、1943年の勅令第133号「戦時行政職権特例」などの単行勅令で与えられただけである。総理大臣は行政各部の統一を保持すべき責任を負っているにもかかわらず、行政各部を指揮する各省大臣に対して、法的には監督権をもたない。このことは戦前の内閣制度・行政制度がかかえる根本的問題としてよく知られている事実である。
それでは、総理大臣は各省大臣に対して監督あるいは統制する力をまったくもたなかったのであろうか。明治憲法の規定を根拠に、おうおうにして次のような議論がなされがちである。すなわち明治憲法の「国務大臣の単独輔弼主義」に災いされて、戦前の内閣は割拠主義が強く、総理大臣のリーダーシップが弱くて内閣の統一がとれにくかった、と。しかし、現実は必ずしもそのとおりではなかった。そのような議論が想定している以上に総理大臣の統制力は強いのである*3。
*3 内閣官制下の総理大臣の権限が通常いわれるよりはるかに大きいことについて指摘した最近の研究としては、坂本一登「明治二十二年の内閣官制についての一考察」犬塚孝明編『明治国家の政策と思想』吉川弘文館、2005がある。
総理大臣は憲法上行政各部への指揮監督権をもたないが、内閣の首班として「行政各部ノ統一ヲ保持スル」役割を天皇から与えられていた。各省大臣を統制するすべをまったくもたなければ、そもそも行政各部の統一を保持することはできない。各省大臣がその所管業務について個々バラバラに行政を実施しておれば、たちまちのうちに政策の不一致をきたして、内閣は一日たりとももたなかいから、総理大臣にはそれなりに行政各部の統一をはかる手段がそなわっていたと考えざるをえない。ではその手段とはいったい何であろうか。
まずあげられるべきは、重要行政事項の閣議付議というしばりであろう（内閣官制第５、６条および各省官制通則第３条）。閣議を主宰するのは総理大臣であるので、閣議にはかることで内閣の意思一致をはかり、各省大臣を拘束することが可能となる。また、内閣官制第３条の行政各部の命令・処分を中止させる権限も、実際にはめったに行使されないとしても大きな意味をもつ。さらにそれらとならんで重要なのは、内閣官制第２条に定める総理大臣の機務奏宣権である。
機務奏宣権とは、すでに述べたように、重要政務事項について天皇に裁可をもとめる奏請権と天皇の裁可を下に伝える（＝宣下）権限である。この機務奏宣権があるために、憲法上は天皇の輔弼者として相互対等なはずの各国務大臣の間に、天皇との関係で、最高輔弼者＝総理大臣とただの輔弼者＝各省大臣という区別が生まれ、おのずとそこに優劣関係が生じたのである。そしてこの優劣関係こそが総理大臣のリーダーシップの源泉となり、行政の統一を保持する統制力のよりどころとなった。
総理大臣と各省大臣の間にはっきりと優劣のあったことを、分かりやすい例をあげて説明しておこう。憲法上は、国務大臣は相互対等であり、すべて天皇が任命することになっている。しかし実際には、総理大臣と各省大臣とでは任命の方法が大きく異なる。一般の各省大臣の任命は、総理大臣（あるいは天皇から総理大臣に任じる旨の大命を受けた者）が天皇に候補者を推薦し、天皇がそれにもとづいて任命する。総理大臣は各省大臣の任命権はもたないが、天皇に対して候補者を推薦し、その任命を奏請する権利（＝奏薦権）をもっていた。
一般の各省大臣にはそのような権限がない。文部大臣がやめたら、天皇はその後任を誰にするのか、総理大臣に意見をきくのであって、決して他の各省大臣に推薦を命じたりはしない。各省大臣の候補者を奏薦し、裁可を仰ぐのはまさに機務奏宣権に属するから、総理大臣にのみ許されるのである。自分を天皇に推薦してくれた総理大臣に、各省大臣がはむかうのはそれほど容易ではないことは想像できよう。その意味で、総理大臣のみが各省大臣の奏薦権をもっていることは、総理大臣の統制力の源泉のひとつとなりうる。
総理大臣が欠けた場合も同様で、他の国務大臣には総理大臣候補者を奏薦する権利がない。憲法上はそうしても何の問題もないはずだが、実際にはおこなわれなかった。総理大臣の任命は各省大臣の任命とは異なる手続きがとられ、国務大臣ではないが天皇の信頼のあつい人物（たとえば元老）が天皇から直接依嘱を受けて、候補者を推薦した。各省大臣は総理大臣の推薦を受けて天皇から任命されるのに対して、総理大臣は、元老や内大臣など国務大臣ではない人物の推薦を受けて天皇から任命される。両者の非対称性は明らかである*4。
*4 ただし、総理大臣任命の奏請書および任命辞令である官記に副署するのは、実際に総理大臣候補者を天皇に推薦した元老等ではなかった。公式令によれば、総理大臣任命の官記に副署するのはその他の国務大臣または内大臣である。実質的奏薦者と形式的奏請者とが別々であった。
「公文別録」（国立公文書館所蔵）の「親任官任免」におさめられている総理大臣任命の奏請・裁可書を調べてみると、やめていく内閣総理大臣が奏請した場合もないわけではないが（黒田、第一次山県、第二次伊藤、第一次桂）、その数はすくなく、それ以外の各省大臣が署名するのが通例である。判明している大臣名を列挙すると、海軍大臣（第二次松方、第一次大隈、第二次山県、西郷、第二次西園寺、第三次桂、第一次山本、第二次大隈、斎藤、原、田中、岡田、林、第一次近衛、平沼、阿部、第二次近衛、鈴木、幣原）、陸軍大臣（第一次西園寺、第二次桂、加藤高明、第一次若槻、米内）、外務大臣（高橋、加藤友三郎、第二次若槻、小磯）、内務大臣（第一次松方、広田、吉田）、文部大臣（清浦、犬養、東条）、逓信大臣（第二次山本）、鉄道大臣（浜口）、司法大臣（犬養）となる。もっとも、枢密院議長（第三次伊藤）と内大臣（寺内）が奏請・裁可書に署名している例もある。
これらの場合、形式的には総理大臣任命の奏請者は奏請書に署名した他の国務大臣となるが、その人物が実際に候補者を天皇に推薦したわけではない。憲法外の存在である元老が奏請書に署名するわけにはいかないので、法的な整合性をとるために、前内閣の国務大臣が総理大臣の代理として署名したのである。枢密顧問官の任命や陸海軍高級軍人の進級なども、実質的奏薦者（それぞれ枢密院議長と陸海軍大臣）と形式的奏請者（総理大臣）が別々である例である。機務奏宣権は総理大臣の統制力の源泉ではあるが、書類上の奏請者が奏請事項について常に実質的権限をもっているとはいえないところに、一筋縄ではいかない複雑さがある。
辞職する場合も、各省大臣は天皇に直接辞表を提出したりはしない。かならず総理大臣を経由して辞意を表明する。明治憲法の文面からすれば、それはおかしな話でもあるのだが、内閣官制の総理大臣の機務奏宣権がそれを許さないのである。それにくわえて、各省大臣の任命が上に説明した手続きでなされるとすれば、道義的にみても、自分を推薦してくれた総理大臣に断りなしに、辞表を直接天皇に出せるはずがない。
総理大臣を経由して各省大臣の辞意を聞いた天皇は、総理大臣の進言にしたがって、それを受理したり、却下したりする。いっぽう、総理大臣の辞意は総理大臣が直接天皇に表明する。他の国務大臣を経由させたりはしない。辞意を打ち明けられた天皇は、自らの判断でそれを処理するか、あるいは元老等の助言を求めたのちに処理するか、いずれかであって、他の国務大臣の意見をきくことはない。
というよりも、自分を推薦してくれた総理大臣が辞意を表明すれば、他の国務大臣は黙ってみているわけにいかないから、総理大臣の辞意表明は、その時点で当然他の国務大臣の辞意表明をよびおこすのが普通であり、内閣総辞職とならざるをえない。つまり自らの辞意を天皇に表明する総理大臣は、同時に他の大臣の辞表をも天皇に取り次ぐことになる。少なくとも第二次松方内閣以降は、その慣行が定着する。
以上まとめれば、総理大臣は各省大臣の任免権をもたないが、機務奏宣権にもとづいて各省大臣の奏薦権と辞表の執奏権、さらにそれぞれについて天皇の決定を宣下する権利を有していたのであり、それによって他の国務大臣に統制を及ぼす力を保持できた。憲法上は相互対等な各国務大臣の間に優劣関係が生じるわけである。ただし、陸軍大臣と海軍大臣については別途考慮を必要とするが、ここではこれ以上はふれない。
万機親裁体制のもとでは、国政上の重要事項についてすべて天皇の裁可を要する。天皇が国家意思の最終的確定者だからである。その天皇に裁可を奏請し、かつ天皇が下した決定を伝達する権限は、もっぱら総理大臣に属する。これが内閣官制第２条の総理大臣の機務奏宣権の意味するところであった。同じく国務大臣とはいえ、総理大臣以外の各省大臣は直接に天皇に裁可を奏請できない（ただし陸海軍大臣は例外であり、直接奏請権をもっていた）*5。かならず総理大臣を経由しておこなわれる。
*5 誤解のないように断っておくが、各省大臣は国務大臣であり、天皇の輔弼者であるから、その所管業務について、直接口頭または文書で天皇に報告ないし説明すること、また場合によってはその件について天皇の下問にこたえ、その内意をうかがうこと、それ自体には何ら問題はなく、国務大臣として当然の権利であり、輔弼者としての義務でもある。
しかし、天皇の正式の裁可を仰ぐ場合には、必ず総理大臣を経由して奏請がおこなわれる。各省大臣が直接奏請権をたないことを美濃部達吉は次のように述べている。「凡て天皇の大権に属する事項は、帝室の事務に関するもの、爵位の授与及び陸海軍の統帥に関する事務など、国務大臣の責任外に在る事項を除きては、概ね閣議を経て後奏上することを要するものにして、主任大臣より直接に奏上するを得ざるものなり」（美濃部『日本行政法』上巻、1936年、p.365）。閣議を経て後奏上ということは総理大臣の承認のもとに奏上するということであり、その閣議事項に天皇の裁可が必要である場合には、閣議を主宰する総理大臣が内閣の代表として奏請するということにほかならない。実際、国立公文書館に所蔵されている内閣文書に含まれる奏請・裁可書の署名者はいずれも総理大臣である。
各省大臣が所管の事務につき天皇の裁可を必要とする場合は、まず閣議に提出し、閣議決定後に総理大臣がそれを奏請するか、あるいは閣議に出さない場合には、上奏書を総理大臣に提出し、総理大臣があらためてその上奏案件について天皇の裁可を求めるか、いずれかであった。総理大臣の関知しないところで、各省大臣と天皇との間で国政事項が決定されることはありえない。国家意思の最終的確定者である天皇にたいして、国政上、何を裁可すべきかを選択して提出する権限、および天皇の裁可を下に伝える権限、これこそが総理大臣に固有の権限であり、これによって総理大臣は行政各部の統一を保持できた。またこの権限をもつがゆえに、総理大臣は天皇の最高輔弼者として他の各省大臣よりも優越した位置をしめえたのである。
総理大臣に機務奏宣権を与えることは天皇の側からみても必要であった。天皇に裁可を求める前に、一度総理大臣のところで各省大臣の意思を調整し、前後の矛盾が生じないように統一しておかなければ、各省大臣の奏請を取捨選択して行政の統一を保持する役割は、統治権の総攬者であり、国家意思の最終的確定者である天皇が引き受けなければならない。
天皇が実際に政務を処理するだけの能力をもつ能動的君主であれば、それもかまわないであろう。しかし、そうすれば、政治決定にともなう責任も当然君主に帰属することになるし、君主が担うべき負担もきわめて大きくならざるをえない。一国の政治をきりもりするだけの行政的能力を長期間にわって発揮しつづけるのはたいへんなことであり、世襲王朝の長期永続性とは背反しあう面をもつ。
いかに有能な君主でも長い間在位しておれば、失敗なしにはすまないし、長期間にわたって有能であり続けるのは容易なことではない。また政治的に有能な君主はえてして独裁的になりやすい。まして有能な君主が何代も連続して輩出する可能性はきわめて例外的であるとすれば、有能な君主が国政全般を自ら直接処理するよりも、有能かつ忠実で、信頼のおける臣下を交代で宰相に任じて国政を委ね、ただ君主は宰相の人事権と監督権をしっかり握っているほうがより賢明であろう。
何か政治上の失敗が生じた場合には、その宰相が責任をとり、君主は別の人物を宰相に任じればよいのである。ただし、この方法には有能な宰相が君主をしのぐ存在となり、ひいてはその地位にとってかわる危険性が常につきまとっているのであるが。
前近代においてながらく政治的無能力の状態が続いた日本の天皇の場合、近代になって万機親裁体制をとるようになっても、受動的君主の伝統をそう簡単には払拭できなかった。天皇に付与されていた神的性格（祭祀王的側面）は実務的な政務処理能力を有する能動的君主というあり方と必ずしも両立できるとはかぎらなかったし、何よりも「万世一系」の王朝の永続こそが至上目的であったから、政治的能動君主であることが天皇であるための必要不可欠の条件とはされていなかった。
憲法は、より能動的な君主を想定しているドイツのそれを手本にしてつくられたが、その中心におかれた天皇は伝統的な受動的君主の性格を色濃く保持しつづけていた。しかも、明治維新によって前近代の天皇のありかたは理念的には全否定されており、万機親裁・天皇親政があらたな政治理念として国家の基本原理に据えられていた。そうである以上、前近代のように関白や征夷大将軍のような存在に全権委任（＝大政委任）して政務を担当させるわけにもいかない。
天皇にかわって特定の臣下が天皇の有する大権を全面的に行使する（大政委任）のと、天皇が大権行使をするにあたってそれを臣下が全面的に補佐する（輔弼体制）とでは大きなちがいがある。受動的君主である天皇を推戴しつつ、しかも万機親裁・天皇親政の政治理念に抵触しないシステムを編み出す必要があった。
明治憲法および万機親裁・天皇親政の政治理念と現実の天皇がもつ受動的君主性、この両者の生み出すギャップを埋めるのが、天皇の大権行使を補佐するが、それ自身は法的には権力をもたないかのように見える存在、逆に言えば、天皇の大権行使を補佐することによってのみ、権力を保持しえる存在であった。機務奏宣権をもつ内閣総理大臣はまさにそのような存在なのである。
にもかかわらずと言うべきか、あるいはそうであるがゆえにと言うべきか、この総理大臣の機務奏宣権には重大な例外が設けられていた。皇室にかかわることと、軍の統帥にかかわることは総理大臣の機務奏宣権の範囲からは除外されており、国政全体からこれらを除いたいわゆる国務の「範囲」が総理大臣の守備範囲であった。皇室にかかわることすなわち宮務については宮内大臣が機務奏宣権をもち、統帥にかかわることすなわち軍務については統帥部長（参謀総長、軍令部長）と軍部大臣（陸軍大臣、海軍大臣）にそれは属していた。
天皇の大権は国務、軍務、宮務の三領域に分割されており、それぞれについて互いに独立の関係にある、異なる輔弼者をもっていた。すなわち万機親裁体制は多元的輔弼制という構造を有していたのである。ちなみに、参謀本部ができるより前の太政官制時代には、国務・軍務・宮務のすべてにわたって太政大臣を単一の輔弼者とする一元的輔弼制がとられており、その点でものちの内閣制度とは異なっていた。太政大臣は総理大臣とは異なり、関白的存在だったからである。
総理大臣の機務奏宣権は天皇の大権行使全体すなわち国政全般にはおよんでおらず、限定的であった。当然ながら、行政各部を統一する総理大臣の職責も国務の範囲に限定されており、軍務、宮務には及ばない。それらは総理大臣の権限外とされていた。輔弼者を多元化することにより、一人の臣下に権限が集中するのを避けたのである。受動的君主のもとで万機親裁・天皇親政の政治理念が空洞化するのを避けるためにも、この天皇大権の分割による多元的輔弼制は必要であった。
戦前の統治体制の根源的な割拠性は根本的にはこのレベルでの多元性に求めるべきであって、内閣レベルすなわち国務大臣間にそれを求めるのは本質を外した議論というべきである。
以上ながながと述べてきたが、まとめると、法令上は各省大臣に対して指揮監督権をもたない総理大臣であるが、機務奏宣権を有することによって実質的に各省大臣に統制力を及ぼすことができ、それによって行政各部の統一を保持しえた、との結論になる。
これは天皇が国家意思の最終確定者であることを前提にしており、またそれゆえにこそ可能であった方式である。
前項の考察とその結論がまちがっていなければ、1919年に朝鮮総督府官制の政府原案に修正をせまった枢密院の主張すなわち「監督権を明記しなくとも、奏宣権を明記しておけば、輔弼責任を有する総理大臣は実質的に朝鮮総督を監督できる」も、まったくの詭弁とはいえず、それなりの根拠があったことになろう。
もちろんその場合には、「監督」という言葉の内実が問題となるが、上命下服の関係を前提とした厳密な意味でのそれではないにしても、少なくとも「総理大臣が各省大臣に対して有しているのと同様の権限」といった意味での「監督」すなわち「統制」という意味であったのはまちがいない。
その点を考慮して、この時の枢密院の主張をより正確に言いなおせば、「監督権を明記しなくとも、奏宣権を明記しておけば、朝鮮統治も総理大臣の機務奏宣権の対象範囲となるので、行政各部の統一保持の対象となり、少なくとも総理大臣は各省大臣に対するのと同じような統制力を朝鮮総督に対して及ぼしうる」となろう。
当時の枢密院の主張を「監督権はなくとも輔弼責任あり」であったとする岡本の分析は、まちがいとまでは言えないが、ことの半面しか言い当てていない。「監督権はなくとも輔弼責任はあり、輔弼責任があれば少なくともそれにともなう統制力は及ぼしうる」というのが、枢密院の主張の正確な表現であろう。
もちろん原内閣の狙いが朝鮮総督と総理大臣の間に厳密な意味での監督権を設定することにあったのであれば、この枢密院の主張を容認したのは確かに譲歩にまちがいない。しかし、『原敬日記』をみるかぎり、原の関心はもっぱら、朝鮮総督に文武官いずれをも任用できるよう改めることに注がれており、「総理大臣ノ監督ヲ承ケ」が削除され、奏宣権に置き換えられた修正については、何の言及もなされていない。
任用資格以外の問題で日記に出てくるのは、先に述べた、朝鮮総督の処分の中止に総理大臣は勅裁を仰ぐべしとする枢密院審査委員会の修正に削除を求めた件のみである。このことから原自身は総理大臣の監督権を明記することをさほど重要視していなかったとみてよい。朝鮮総督の軍隊統率権がなくなり、文官任用の道が開かれた以上、この程度の譲歩は原にとって十分許容範囲内だったのではないだろうか。
1919年改定の朝鮮総督府官制のもとでは、軍隊統率権を失った結果、朝鮮総督の職権は朝鮮の政務統理に限定された。このことは総督の職権全体が、総理大臣の職責たる行政各部の統一保持の対象内におかれることを意味する*6。総理大臣と朝鮮総督の関係は総理大臣と各省大臣との関係と少なくとも相同であり、その意味で、朝鮮総督は総理大臣の統制下におかれていたと言えよう。決して内閣から独立していたのではない。
*6 厳密に言えば、朝鮮総督の職責の中には、国務におさまらないものがまだ含まれていた。それは李王家に関する事務で、これは宮内大臣が輔弼責任を負う宮務に属し、国務と関連する宮務の一例である。李王職は朝鮮総督府の機関ではなくて、宮内大臣の管理に属する宮中の組織であり、その官制も勅令ではなくて、皇室令であった。ただ別の皇室令により、「朝鮮ニ於ケル李王職ノ事務及朝鮮ニ在勤スル李王職職員ハ朝鮮総督之ヲ監督ス」と、在朝鮮の李王職に対する朝鮮総督の監督権が規定され、朝鮮内にかぎっては宮内大臣の職権が朝鮮総督に委任されていた。もっとも、後者の皇室令の制定にあたって宮内大臣は内閣側と協議しており（「朝鮮ニ於ケル李王職ノ事務及朝鮮ニ在勤スル李王職職員ニ関スル件及李王職経費ノ支弁及李王歳費ノ収支監督ニ関スル皇室令案」「公文類聚」第三十四編・明治四十三年・第二巻・官職門一・官制一、アジア歴史資料センター、ref:A01200052600）、総理大臣と連名で上奏しているので、朝鮮総督の職権に関わる問題について内閣と無関係に宮内大臣と朝鮮総督との間で処理されたのではない。
他方で、朝鮮総督が軍隊統率権を失った結果、朝鮮に存在する陸海軍は朝鮮総督府を経由せずに軍中央の統制下に直接おかれることになった。朝鮮に存在する国家機関はすべて朝鮮総督の統轄下におかれ、東京の各省大臣が朝鮮総督の頭越しに指揮監督することはできないが、在朝鮮の陸海軍のみは陸軍大臣、海軍大臣あるいは参謀総長、軍令部長の監督（正確には区処）のもとにおかれるようになった。つまり、1919年の官制改革により朝鮮における兵政分離＝「統帥権の独立」が実現したのである。
もともと朝鮮の政務に関していえば、併合時から朝鮮総督は内閣から独立していなかった。そのことは、ともに勅裁命令である制令と軍令あるいは皇室令の制定手続きのちがいによくあらわれている*7。先に述べたように、制令の場合（律令も同じだが）、総督府で作られた草案はかならず閣議に付され、閣議決定後に総理大臣から天皇に勅裁をあおぐ奏請がなされる。裁可がおりたあと、内閣から総督にその旨が指令され、それを受けて総督が制令を公布するのである。
*7 同じように勅裁命令それも法規命令であるとはいえ、制令および律令はあくまでも総督が発出する命令の形式をとるのに対して、軍令、皇室令は、勅令と同じく天皇の命令である。両者の性格のちがいは公布文の署名式の差にあわられており、制令・律令は、総督のみが署名する。いっぽう軍令・皇室令の公布文は上諭形式をとり、天皇が親署し、軍令の場合は軍部大臣が、皇室令の場合は宮内大臣が副署する。制定過程で内閣との協議を経た皇室令は宮内大臣のほかに総理大臣および関係の各省大臣が副署する（軍令に軍部大臣以外の者が副署することはない）。
それゆえ、厳密に言えば、制令・律令と同格になるのは、軍令・皇室令ではなくて、その下位法令であるところの、陸軍省達、海軍省達で勅裁を受けたもの（いわゆる「ラル達」）および奉勅の宮内省達であると考えるべきかもしれない。これらはいずれも勅裁は受けているが、公布文に天皇は署名せず、軍部大臣または宮内大臣のみが署名するからである。ただし、これらの達は制令や律令と異なり、そのすべてが法規命令であるのではない。
上記はもっぱら制定手続きからみた場合の制令と軍令・皇室令の比較だが、内容のちがいについても一言しておかねばならないだろう。言うまでもなく、制令は内地であれば法律によらねばならない事項を内容としている。朝鮮には帝国議会の法律協賛権は及ばず、朝鮮総督は朝鮮在住の帝国臣民に対して法律と同等の法令を施行できる権限を有していたからである。それに対して軍令や皇室令は内容的に法律事項に干渉できなかった。軍部や宮内大臣は内閣から独立して勅裁命令を制定できたが、しかしそれによって臣民の権利義務を直接変更する権限はもたなかった。その点からすれば、朝鮮総督の権限はより強大であったと言えるであろう。
それに対して、軍令は統帥部と軍部大臣とが協議して上奏案を策定し、勅裁を求める奏請は、総理大臣を経由することなく、統帥部長または軍部大臣によって直接天皇に対してなされる（＝帷幄上奏）。裁可がおりたあと軍部大臣によって軍令の公示または伝宣がおこなわれ、かつそれが必要な場合には、総理大臣に事後報告された。軍令の制定には総理大臣はまったく関与しない。
皇室令も軍令と同じで、純粋に宮務にかかわる皇室令は、宮内省で起草し、宮内大臣が天皇の裁可を奏請する。総理大臣の関与はない。ただ、皇室令の内容が一般の行政事務にも関係する場合には、宮内大臣は奏請前に総理大臣に草案を送付し、その合意を求める。内閣側では閣議にはかったあと、宮内大臣に内閣側の意思を伝え、そのあと宮内大臣が単独で、さもなければ総理大臣および関係の各省大臣と連名で天皇に裁可を仰ぐのである。皇室令の公布は宮内大臣がおこなう。
このように、総理大臣の機務奏宣権の範囲は軍令や皇室令の制定には及ばなかった。天皇に裁可を求めるのは総理大臣ではなくて、統帥部長、軍部大臣、宮内大臣であった。衆議院議長や貴族院議長の上奏はもちろんのこと、天皇の諮詢に対する枢密院の答申上奏ですら、総理大臣を経由してなされることを考えれば、これらの直接奏請権のもつ意味はきわめて重大であろう。内閣から独立しているとほんとうにいえるのは、軍令や皇室令の制定のような場合であって、閣議の承認と総理大臣の奏請がなければ成立しえない制令では、とても独立の名にあたいしない。
朝鮮総督には軍部や宮内大臣に許されているような直接奏請権がない（総督府官制第３条の総理大臣の奏宣権はそれを許さない）のであり、そうであるかぎり、ほんとうの意味で内閣から独立しているとはいえない。このことはひとり制令の制定にとどまるものではなく、天皇の裁可を要することがらすべてについてあてはまる。
朝鮮総督は朝鮮という日本帝国内の一地域の行政における最上級官庁であって、その点では各省大臣と同等の存在であった。行政法上、天皇と各省大臣との間に各省大臣よりさらに上級の官庁が存在しないように、朝鮮総督の上位に立つのは天皇以外にはなかった。しかし同時に、各省大臣と同様、朝鮮総督は天皇に対して直接奏請権を有しておらず、総理大臣の機務奏宣権の下におかれていた。その点で、総理大臣の行政各部の統一保持の権限は朝鮮総督にも及んでいるのであり、内閣の統制のもとにおかれていたのであった。
「監督権はなくとも輔弼責任はあり、輔弼責任があれば少なくともそれにともなう統制力もある」との枢密院の主張は、戦前の国制の現実にそれなりの根拠を有していたのである。しかし、このことは各省大臣とほぼ同等の行政権をもつ行政機関が内閣の外に存在しているということをも同時に意味する。
朝鮮総督は朝鮮統治に関しては最上級官庁であるが、国務大臣ではないので、内閣には属さず、その外側にある。その意味では、朝鮮総督は内閣から独立していると言ってよい。総理大臣の行政各部の統一保持の権限が及ぶとはいえ、内閣の外に各省大臣と同等・同格の行政機関が存在することは、内閣側からすれば、やはり据わりが悪いのは否定できない。内閣を構成する各省大臣が内閣としての一体性を保持することを要求され、それによってより強く相互に拘束されるのに比べると、閣外の朝鮮大臣ともいうべき朝鮮総督に対しては内閣の統制力はより弱いものとならざるをえないからである*8。
*8 言うまでもないが、内閣には属さず、その外側にあることは、いっぽうでは朝鮮総督に大きな自由を与えるが、その反面、内閣に属さないことによるデメリットも当然存在する。閣議に参加できない朝鮮総督は、予算編成権をもつ内閣に対して総督府の方針を認めさせるには、それなりの努力を要するし、さらに予算協賛権をもつ議会との交渉は内閣に頼らざるをえないからである。
貨幣、歴時、外交、軍政等中央政府が当然管掌する行政事項を除けば、各省大臣の行政権限は朝鮮内には直接及ぼしえないのであり、総理大臣の奏宣権を通じた統制にしても、朝鮮総督府からあがってくる要求を日本帝国全体の行政と一致するよう調整する場合には有効性を発揮できても、朝鮮総督府とは無関係に成立した内閣の行政方針を天下り式に示して、それに朝鮮総督をしたがわせるほどの強さはない。上命・下服の監督権はもたないからである。このことは、内閣側が朝鮮統治について、奏宣権による統制をこえてさらにより強力な指導をおこないたいと考えた場合には、朝鮮総督に対するより強い監督権の設定が問題とならざるをえないことを意味している。
（つづく）
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